Verso un nuovo paradigma per lo sviluppo: strategie, politiche e processi.  

by  Joseph Stiglitz , Senior Vice President and Chief Economist , The World Bank Group  

1998 Prebisch Lecture at UNCTAD  -  Geneva, Switzerland, October 19, 1998


 Introduzione

Sviluppo come trasformazione della società

L'esigenza di una nuova strategia di sviluppo

I principi della strategia per un nuovo sviluppo

Le componenti di una strategia per il nuovo sviluppo

Commenti conclusivi

Fonti  

Note


 Introduzione

In un messaggio al World Institute for Development Economics Research (WIDER) di Helsinki all'inizio di quest'anno,(1) sostenni che bisognava andare oltre il "Washington consensus"(2): ci sono obiettivi di sviluppo più ampi di quelli considerati dal 'consensus', il cui set di raccomandazioni politiche non era certamente sufficiente per avviare un virtuoso processo di sviluppo, come una serie di 'developers' di successo ha intuito, prestando poca attenzione ai suoi slogan.

Il 'consensus' ha troppo spesso confuso i mezzi con i fini; esso considera le privatizzazioni e la liberalizzazione degli scambi come fini a se stessi, piuttosto che gli strumenti per una crescita più sostenibile, equa e democratica. Io ricordai alcuni modi secondo cui il "Washington consensus" era andato fuori strada:

·             Esso è troppo incentrato sulla stabilità dei prezzi piuttosto che sulla crescita e la stabilità della produzione.

·             Esso ha fallito nel non riconoscere che l'irrobustimento delle istituzioni finanziarie è importante per la stabilità economica esattamente come il controllo del deficit di bilancio e l'incremento dell'offerta di moneta.

·             Esso si è focalizzato sulle privatizzazioni, ma ha prestato poca attenzione all'importanza della concorrenza e alle infrastrutture istituzionali necessarie per costruire nuovi assetti di mercato.

Nella conferenza di oggi voglio andare oltre la denuncia di questi ben documentati fallimenti del "Washingon consensus" per iniziare a costruire i fondamenti di un paradigma alternativo, particolarmente utile per i paesi in via di sviluppo più poveri. Esso è basato su un'idea allargata di sviluppo e, parallelamente, su una visione allargata delle strategie e una prospettiva abbastanza differente sul ruolo dell'assistenza internazionale e il modo in cui essa dovrebbe essere gestita. 

Le parti successive di questa conferenza sono organizzate intorno a cinque argomenti. 

Primo, descriverò questa visione allargata. Secondo, spiegherò perché non solo il "Washington consensus", ma anche i primi paradigmi di sviluppo, hanno fallito: essi hanno declinato lo sviluppo in modo troppo miope. Sottolineerò brevemente alcuni eventi chiave - compresi i recenti avvenimenti in Estremo Oriente e Russia - che ci hanno aiutato a leggere l'inadeguatezza dei vecchi approcci. Terzo, illustrerò quali penso siano  i principi chiave di una strategia di sviluppo basata su una visione allargata dello stesso. Quarto, elencherò le componenti più importanti di queste nuove strategie. E quinto, concluderò con alcune osservazioni generali, centrate sull'importanza del lavoro dell'ONU per sostenere uno sviluppo basato su questo nuovo paradigma. 

1.      Sviluppo come trasformazione della società 

Lo sviluppo si identifica con una trasformazione della società, uno spostamento da relazioni, modi di pensare, di concepire la salute e l'educazione, modi di produzione tradizionali ad assetti più 'moderni'. Per esempio una caratteristica delle società tradizionali è accettare il mondo così come è: la prospettiva 'moderna' si fa carico del cambiamento, sostenendo che individui e società possono agire, ad esempio, per ridurre la mortalità infantile, aumentare la speranza di vita e aumentare la produttività. Chiave di questi cambiamenti è la propensione al modo di pensare 'scientifico': la capacità di identificare le variabili che condizionano i risultati, la propensione a fare collegamenti basati sui dati disponibili, distinguendo quello che sappiamo da quello che non sappiamo. 

Tutte le società sono una mescolanza. Spesso nelle società 'più avanzate' ci sono settori e regioni che rimangono ancorati ai tradizionali modi di agire e persone che rimangono ancorate ai modi tradizionali di pensare. Ma, mentre nelle società più avanzate queste costituiscono una porzione relativamente piccola, nelle società meno avanzate esse sono predominanti. Effettivamente, una delle caratteristiche di molti paesi meno sviluppati è il fallimento dei settori più avanzati nel penetrare in profondità nella società , smentendo i teorici dell'economia 'duale', secondo i quali i metodi più avanzati di produzione possono coesistere con tecnologie primitive. 

Il cambiamento non è un fine in se stesso, ma uno strumento per altri obiettivi. I cambiamenti che sono associati allo sviluppo offrono agli individui e alla società un maggiore consapevolezza sul loro destino. Lo sviluppo arricchisce la vita dei cittadini ampliandone orizzonti e vitalità, oltre che riducendo le angosce generate da disagi e povertà.

Definito cosa si intende per sviluppo, è chiaro che una strategia di sviluppo deve essere finalizzata a facilitare la trasformazione della società, identificando sia le barriere che le opportunutà di cambiamento.

Queste note sottolineano alcuni degli ingredienti della strategia per un nuovo sviluppo. L'affrontare lo sviluppo come prospettiva di trasformazione della società ha profonde implicazioni non solo sulle azioni dirette dei governi e delle agenzie di aiuto, ma anche sui loro comportamenti - ad esempio sul modo di coinvolgimento e partnership. Questo paper vuole proporre una riflessione analitica sui principali cambiamenti, sopravvenuti negli ultimi anni, per meglio promuovere lo sviluppo. 

II. I requisiti di una nuova strategia di sviluppo 

L'esperienza degli ultimi cinquant'anni ha dimostrato che lo sviluppo è possibile, ma non inevitabile. Mentre pochi paesi sono stati coinvolti in rapidi processi di crescita economica, diminuendo il gap con i paesi più avanzati, portando i loro cittadini fuori dalla povertà, un numero maggiore di paesi ha visto questo gap crescere e aumentare la povertà. Oggi il numero di persone che vivono in povertà, sulla base dello standard minimo della disponibilità di un dollaro al giorno, è di circa 1,3 miliardi (3). Le strategie del passato, anche quando i paesi sono stati assiduamente seguiti, non hanno garantito il successo, mentre la maggior parte dei paesi di successo non ha seguito le strategie ufficiali, ma hanno tovato da soli la strategia giusta. 

 Che cosa non è lo sviluppo. Una critica delle esperienze precedenti.

 Molte strategie di sviluppo sono state incentrate su singoli aspetti della trasformazione, ma poiché esse si sono rifiutate di considerare in profondità le caratteristiche del contesto, son fallite miseramente. Molte strategie sono state incentrate sull'economia. L'economia è importante: dopotutto ciò che distingue i paesi poveri da quelli ricchi è il livello del prodotto lordo pro capite. Ma l'attenzione per l'economia ha confuso non solo i mezzi con i fini, ma anche le cause con gli effetti. Ha confuso i mezzi con i fini, poiché il livello del prodotto lordo non è un fine per se stesso, ma un mezzo per accrescere il livello di vita e migliorare la società: diminuendo la povertà, migliorando la salute e aumentando l'educazione. Contrariamente alla tesi di Kutznet, a grandi linee, incrementi del prodotto lordo sono accompagnati dalla riduzione della povertà.(4) 

Si è confusa la causa con l'effetto, perché nella stragrande maggioranza dei casi, i cambiamenti nella società che sono definiti modernizzazione sono la causa dell'incremento del prodotto lordo piuttosto che il risultato. 

Per più di quattro decenni lo sviluppo è stato visto (almeno dalla corrente di pensiero principale) fondamentalmente come una questione di incremento economico dello stock di capitale (sia attraverso trasferimenti dall'estero, sia attraverso più alti tassi interni di interesse) da raggiungersi attraverso il miglioramento dell'allocazione delle risorse. Questi cambiamenti avrebbero dovuto portare ad alti redditi e alla speranza di sempre più alti saggi di crescita. (5) I paesi meno sviluppati erano considerati identici a quelli più sviluppati - fatta eccezzione forse per la dimensione dell'inefficienza nell'allocazione delle risorse (che, a sua volta, era correlata alla grande incidenza di perdite o di malfunzionamento dei mercati). 

Economisti di sinistra e di destra hanno sviluppato differenti pensieri su come migliorare l'allocazione delle risorse, e su quale doveva essere il ruolo dei governi. Secondo gli economisti di sinistra, l'elemento motore nei modelli di programmazione dello sviluppo, assai popolari negli anni '60, era costituito dai governi; i quali usavano tali modelli per surrogare l'assenza o l'imperfezione dei mercati e per guidare l'economia verso una più efficiente allocazione delle risorse. 

Gli economisti di destra sostenevano, al contrario, che i governi erano il problema: essi dovevano tenersi fuori da ogni inervento, poiché i mercati da soli avrebbero portato a una efficiente allocazione delle risorse. 

Di conseguenza, entrambi sostenevano che il problema dello sviluppo si identificava con il miglioramento nell'allocazione delle risorse, seppur con differenti strategie: i primi cercavano di usare il governo come complemento dei mercati, gli altri cercavano di ridurre il ruolo del governo. 

Il governo era così visto come parte del problema dello sviluppo, piuttosto che parte della soluzione

Si è sostenuto che i governi rivendicano un ruolo per il quali essi erano intrinsicamente inadatti, e, soprattutto, si attribuivano un ruolo troppo ampio. Non solo ad essi difettavano le capacità per assumere un maggior ruolo nell'allocazione delle risorse, ma gli incentivi nel processo politico, al di là delle loro intenzioni,  erano spesso diretti non ad aumentare la produzione nazionale, ma a dirottare rendite al potere politico. In questa prospettiva la soluzione era la fiducia nei mercati, e, in particolare, l'eliminazione delle distorsioni imposte dai governi sotto le forme di protezionismo, sussidi e proprietà pubbliche. 

Negli anni '80 il focus si è andato spostando verso i problemi macro economici, gli 'aggiustamenti' degli squilibri fiscali e le politiche monetarie svianti. Dati gli squilibri macroeconomici, era impossibile il funzionamento dei mercati, o almeno il buon funzionamento.

 E' da notare che tutte queste strategie vedono lo sviluppo come un problema tecnico che richiede soluzioni tecniche - migliori algoritmi di piano, migliori politiche commerciali e dei prezzi, miglior impianto macro economico.

Essi non scavano in profondità nella società, né pensano che siano necessari approcci partecipativi. Le leggi dell'economia erano considerate universali: le curve di domanda e offerta e i teoremi fondamentali dell'economia del benessere erano applicate indifferentemente in Africa o Asia, come se queste fossero l'Europa o il Nord America. Queste leggi scientifiche non avevano confini di tempo e spazio. 

Le lezioni della storia

E' da sottolineare come i limitati effetti di questi approcci erano causati dalla loro astrattezza dal contesto storico. Essi non hanno saputo riconoscere che: (a) le esperienze di sviluppo che hanno avuto successo, negli USA e in numerosi altri paesi, si sono basate sul presupposto del coinvolgimento attivo dei governi; (b) prima dell'attivo coinvolgimento dei governi, nel mondo, lo sviluppo era l'eccezione, non la regola; e (c) peggio ancora, le economie capitaliste prima dell'era dei grandi coinvolgimenti governativi erano caratterizzate non solo da alti livelli di insatabilità economica, ma anche da diffusi problemi socio/economici: grandi gruppi sociali, come gli anziani e i lavoratori non qualificati, erano spesso tagliati fuori da ogni progresso e lasciati nell'indigenza a causa dei crash economici che si verificavano con regolarità.

In realtà, uno degli enigmi ignorato da questi ottusi approcci era il fallimento dello sviluppo in certe regioni all'interno di paesi apperentemente sviluppati, come nel caso del Sud Italia. Nessuna barriera commerciale separava il nord dal sud; il sistema macroeconomico globale in entrambe le regioni era lo stesso; e il sud spesso ha beneficiato di politiche economiche specificatamente progettate per incoraggiare il suo sviluppo. Ma mentre il nord segnava un boom, il sud stagnava. Così si sarebbe dovuto comprendere che per lo sviluppo era necessario qualcosa di più importante dell'applicazione degli approcci tecnici; di conseguenza, come probabilmente si verificherà, il processo di liberalizzazione non risolverà i problemi del Sud Italia. 

Chiarendo gli eventi 

Tre eventi dell'ultimo quarto di secolo hanno giocato un ruolo centrale nell'aiutare a ripensare le strategie di sviluppo.

Collasso delle economie social/comuniste e fine della Guerra Fredda. 

Il primo evento è il collasso delle economie social/comuniste e la fine della Guerra Fredda. Alcuni hanno concluso che da questi eventi emerge una sola lezione: l'inefficacia (e i pericoli) di un ruolo predominante dei governi nell'economia. Da qui la conclusione di molti che la fiducia deve essere incentrata sui mercati.

Ma il fallimento del sistema comunista è stato il grande fallimento dell'ordine politico e sociale su cui si basava, oltre che il fallimento del sistema economico stesso. I modelli economici che illustravano l'equivalenza fra il socialismo di mercato e le economie capitaliste erano fondamentalmente fuorvianti (6), particolarmente perché essi non afferravano il ruolo delle istituzioni (al di là dell'astrattezza dei mercati) nell'economia, ma ancor più perché essi non afferravano l'importanza dell'interferenza fra l'economia, strettamente definita, e la società più in generale.(7)

Ma la fine della guerra fredda ha implicazioni più ampie: i dibattiti ideologici non devono avere il sopravvento, si dovrebbe concordare che se i mercati sono al centro dell'economia, ugualmente i governi devono giocare un ruolo importante. La questione è solo di equilibrio,  dove l'equilibrio dipende dal paese, dalla capacità del suo governo, dallo sviluppo istituzionale dei suoi mercati. In altre parole, le politiche di sviluppo dovrebbero essere adattate alle circostanze dei ogni singolo  paese.

I limiti del "Washington consensus".

Il secondo evento determinante è stato che molti paesi in fase di collasso hanno seguito l'imperativo di liberalizzazione, stabilizzazione e privatizzazione; le premesse fondamentali del così detto "Washington consensus", senza alcun effetto sulla crescita. Le soluzioni tecniche - le prescrizioni del "Washington consensus" - evidentemente non erano sufficienti. Questo non deve sorprendere, come ho fatto notare al punto precedente, le premesse non erano incoraggianti. Inoltre, le teorie economiche dello sviluppo, molte delle quali si limitavano ad enfatizzare gli effetti negativi delle limitazioni del mercato, avrebbero dovuto approfondire sia gli eventi storici sia i più recenti "fallimenti del mercato" in Russia e Estremo Oriente.

 In ogni modo, i problemi della Russia sono di ben diversa natura rispetto a quelli dell'Estremo Oriente. In Russia siamo in presenza di un'economia in transizione a fronte di un deficit di governo e problemi politici molto seri. Tuttavia ci sono alcuni elementi comuni. In entrambi i casi, il "Washington consensus" è fallito, e per ragioni simili: un fallimento nel comprendere (a) le sottigliezze dell'economia di mercato, (b) che la proprietà privata e il "fare prezzi giusti" (questa è la liberalizzazione) non sono sufficienti per far funzionare un'economia di mercato, (c) che un' economia necessita di un'infrastruttura istituzionale.

Per essere onesti, il 'fallimento' della Russia è stato di un ordine di magnitude più grande di quello dell'Estremo Oriente, che nell'ultimo quarto di secolo ha registrato una crescita significativa, stabilità, e riduzione della povertà. Mentre le banche dell'Estremo Oriente difettavano di un'adeguata supervisione, le banche in Russia non solo difettavano di questa supervisione; esse non sempre assolvevano alla loro funzione principale di fornire capitali alle nuove imprese e a quelle in fase di sviluppo.

Tutti sanno che i teoremi correnti dell'economia enfatizzano che essa necessita sia di proprietà privata, sia di competizione. Il "Washington consensus", storce la bocca di fronte alla competizione, e dà grande enfasi alla proprietà privata, pensando che questa da sola sia un incentivo sufficiente a incrementare l'efficienza dei proprietari. E' infastidito da distribuzione e competizione - e persino da tutto ciò che riguarda i processi democratici, essendo compromessi dall'eccessiva concentrazione di ricchezza - tutti elementi di cui ci si sarebbe dovuti occupare più tardi!

La Russia ha visto il susseguirsi di una girandola di leggi economiche sulla propria testa, nel tentativo di rovesciare il tradizionale trade-off fra equità ed efficienza. Le riforme si sono così mosse dalla pianificazione centrale al meccanismo di prezzi decentrati, dall'inefficiente proprietà di stato alla proprietà privata e al profitto, con l'obiettivo di incrementare l'output, mettendo in conto anche un leggero incremento dell'ineguaglianza. Il risultato è stato un alto incremento dell'ineguaglianza, e, nello stesso tempo, la contrazione dell'economia di almeno un terzo. Gli standard di vita sono crollati, assieme al GDP, assieme alla speranza di vita e alla salute.

Con troppo ritardo si è riconosciuto che senza adeguate infrastrutture istituzionali, il profitto coniugato con la completa liberalizzazione dei mercati dei capitali non è in grado di incentivare la creazione di ricchezza, e, al contrario, può essere la scintilla per smantellare le strutture e far fuggire la ricchezza all'estero.

Il miracolo dell'Estremo Oriente. 

Il terzo evento rilevante è stato il miracolo dell'Estremo Oriente: la rapida crescita di quei paesi ha mostrato che lo sviluppo era possibile, e che uno sviluppo di successo può essere accompagnato dalla riduzione della povertà, un aumento diffuso del benessere e anche un processo di democratizzazione. Ma per coloro che sostengono le soluzioni tecniche, questo miracolo era un fattore di forte disturbo, perché questi paesi non seguivano le prescrizioni standard. In molti casi, i governi hanno giocato un ruolo rilevante. Essi seguivano alcune prescrizioni tecniche standard, come l'allargamento delle politiche tese alla stabilità della macroeconomia, ma ne ignoravano altre. Per esempio, piuttosto che privatizzare, i governi hanno promosso politiche industriali tese a promuovere particolari settori. I Governi sono intervenuti nel commercio, più per favorire le esportazioni che impedire le importazioni. Così come hanno regolato i mercati finanziari, coinvolgendoli in lievi politiche restrittive, abbassando i tassi di interesse e aumentando la redditività di banche e imprese (evitando la repressione finanziaria, con i suoi tassi reali di interesse negativi). Molte delle politiche su cui si sono applicati i governi erano semplicemente ignorate in passato, come ad esempio la grande enfasi alla conoscenza e alla tecnologia, che ha permesso di superare il gap di conoscenza esistente fra questi paesi e quelli più avanzati.(8) Mentre l'impatto delle singole politiche è tuttora oggetto di disputa, il mix di politiche ha indubbiamente funzionato bene.

Ma forse la più importante lezione dell'Estremo Oriente è stata la diffusione del processo di trasformazione della società, un fatto che è evidente ad ogni visitatore della regione. Sicuramente la trasformazione è ben lungi dall'essere completa: ne sono testimoni quei settori affetti da rigidità che hanno fallito nell'adottare moderne tecnologie e modi di business. E mentre la crisi si affaccia su questi paesi, sollevando numerosi interrogativi, il fatto della trasformazione rimane. Anche se in questi paesi dovesse registrarsi per pochi anni una crescita zero o a tasso negativo, il loro GPD pro capite attuale sarà un multiplo di quello che era mezzo secolo fa. Ugualmente importante, il loro tasso di povertà sarà una frazione di quello che era mezzo secolo fa, benché indubbiamente più alto di quello di dieci anni fa. L'alfabetizzazione rimarrà universale e lo standard di salute rimmarrà alto. Un'accurata lettura dell'esperienza e delle strategie dell'Estremo Oriente negli ultimi decenni rivelerà che molte riflessioni sviluppate in questo articolo facevano parte del bagaglio di strategie di sviluppo di questa prima ondata di developers.(9)

La crisi dell'Estremo Oriente 

 In questa sede non mi dilungherò sulla causa o l'intensità di questa crisi, un argomento che ho trattato diffusamente in altre occasioni.(10) Non di meno si può imparare molto dalla crisi riguardo all'ideazione di strategie di sviluppo; una lezione che è stata riportata, a mio modo di vedere, in modo alquanto confusa. 

 Per comprendere come sia cambiata l'idea di sviluppo a causa della crisi, vale la pena di ritornare al 1977. Quanto è cambiato il mondo in così poco tempo! Poco più di un anno fa, ad Hong Kong, c'è stato un dibattito per estendere la carta dell'IMF al fine di includere il mandato  per la liberalizzazione del mercato dei capitali. I sostenitori degli hedge funds (fondi chiusi) erano visti come luddisti della finanza che desideravano rivoltare il corso della storia e l'inevitabile dominio del libero mercato.

 Oggi esiste una diffusa sensibilità che ogni paese che persegue buone politiche economiche può patire la volatilità dei flussi di capitale a breve termine. Mentre sono evidenti i rischi e i fallimenti dei mercati comprese le esternalità associate al pericolo di contagio e di fallimenti (11) causati da flussi di capitali a breve termine, i benefici, specialmente per i paesi come quelli dell'Estremo Orientee, caratterizzati da alti saggi di interesse, rimangono non dimostrati.(12) Ma questa crisi ha sollevato l'interrogativo se non sia lo stesso "Washington consensus" l'origine dei problemi, che erano stati semplicemente sottovalutati nelle prime prescrizioni di tale politica. Per ironia, mentre si andavano evidenziando queste nuove fonti di potenziali problemi, molte delle discussioni più note hanno distratto l'attenzione verso un altro gruppo di problemi - da associare con la liberalizzazione finanziaria e dei mercati di capitali, che era la parte centrale del "Washington consensus".

Così, mentre i paesi dell'Estremo Oriente che incontravano problemi economici erano fortemente puniti per avere istituzioni finanziarie deboli, il "Washington consensus" non ha compreso che istituzioni finanziarie deboli sono un'importante fonte di macro instabilità, alla pari di un eccessivo deficit di bilancio statale. E molte delle recenti discussioni hanno mancato di sottolineare il ruolo della liberalizzazione dei mercati finanziari - messi spesso sotto pressione dagli outsider - nel contribuire alla debolezza delle istituzioni.(13)

Indubbiamente è molto più facile cancellare le regole che creare i requisiti istituzionali e le infrastrutture per far funzionare i mercati finanziari.

Un recente promemoria delle difficoltà nel regolare le istituzioni finanziarie (comprese le banche) - anche nelle economie più sviluppate - ci ricorda l'indebitamento di capitali a lungo termine, l'enorme fondo chiuso con base negli USA, che prima del suo crash aveva un'esposizione di più di tre milioni di dollari.(14)

In realtà, si può argomentare che una quota eccessiva di prestiti a rischio coniugata con una inadeguata supervisione dei del settore finanziario nei paesi sviluppati, ha contribuito alla crisi. Si può obiettare che per ogni persona che prende a prestito c'è una che dà a prestito, e quest'ultimo è molto più reponsabile del primo. Così, se i debitori dell'Estremo Oriente sono da biasimare, lo sono ancora di più i creditori dei paesi sviluppati. E nella misura in cui le banche estere erano creditrici marginali, esse meritano sempre più di essere biasimate: i creditori esteri delle imprese coreane altamente indebitate (o delle banche che avevano esse stesse fatto crediti estensivi a imprese altamente indebitate) sapevano che quelle imprese avevano un rapporto debiti/capitale così alto da non poter essere definito prudente da qualsiasi operatore finanziario. Ancora, banche che si ritenevano ben gestite, supervisionate da supposte sofisticate autorità, concedevano questi prestiti. Per di più questi prestiti non erano guidati da pressioni governative. Sorge un quesito: in alcuni paesi i cattivi prestiti sono il risultato di un capitalismo 'amico', mentre in altri essi sono il risultato del naturale lavoro dei processi di mercato?(15)

La crisi dell'Estremo Oriente non solo ha messo a nudo la realtà delle istituzioni finanziarie, ma anche aspetti significativi della vita economica e politica. Ad esempio la carenza di trasparenza ha contribuito notevolmente alla crisi.Vi è una piccola dimostrazione econometrica a supporto di questa tesi (16)- e il nostro scetticismo aumenta quando ricordiamo che le tre precedenti grandi crisi si sono verificate nei Paesi Scandinavi, che sono tra i più trasparenti del mondo. Ma l'enfasi sulla trasparenza è benvenuta, in quanto essa rafforza l'importanza dei riferimenti sociali. La trasparenza è necessaria per una reale partecipazione nel decision-making, e la partecipazione, sono convinto, è una componente essenziale di un'idea positiva dello sviluppo, inteso come trasformazione della società. 

III. I principi di una strategia del nuovo sviluppo

La strategia per un nuovo sviluppo ha come punto centrale lo sviluppo,inteso come la trasformazione della società. Esso riconosce che parte integrante dello sviluppo di successo è la crescita del GDP pro capite. Ma esso è solo una parte della questione, ed esso non sarà raggiunto se i paesi non adotteranno un'idea più articolata di sviluppo. Di conseguenza, la nuova strategia di sviluppo non punterà al solo incremento del GDP pro capite, ma anche all'innalzamento dello standard di vita, inteso come standard della salute e di alfabetizzazione. Essa punterà a ridurre la povertà - l'obiettivo dovrebbe essere la sua eliminazione, un obiettivo che le più brillanti economie hanno raggiunto (almeno quello dello standard assoluto di povertà).

Essa sarà sostenibile, rinforzando l'ambiente; e le trasformazioni reali della società saranno collegate alla loro durevolezza, resistendo alle vicissitudini che spesso accompagnano i processi democratici.

La discussione dei principi è divisa in tre sezioni: cosa sono le strategie di sviluppo e come differiscono dai piani; come si può catalizzare un cambiamento esteso della società; e perché partecipazione e identità sono cruciali.

Il concetto di strategia di sviluppo

Le grandi imprese hanno implementato strategie di gruppo per sviluppare azioni e investimenti strategici a lungo termine. Le strategie di sviluppo devono essere pensate allo stesso modo, superando i dettagliati modelli di programmazione e i piani di sviluppo del passato, che traevano origine dalla filosofia della pianificazione centralizzata. Le strategie di sviluppo, spesso meno dettagliate dei documenti di piano, sono più ambiziose, perché esse elaborano strategie non solo per l'accumulazione dei capitali e lo sfruttamento delle risorse, ma per la trasformazione della società.

Una strategia d sviluppo deve essere in grado di anticipare una chiara visione della trasformazione; essa può comprendere obiettivi quantitativi, come la riduzione del 50% della povertà, o la completa alfabetizzazione. Ma questi sono elementi o obiettivi per il processo di trasformazione, non la visione di trasformazione stessa.

La visione deve comprendere la trasformazione delle istituzioni, la creazione di nuovo capitale sociale e nuove capacità; in alcuni casi per sostituire le istituzini tradizionali che saranno inevitabilmente superate nel corso del processo di sviluppo. In altri casi le nuove istituzioni conterranno al loro interno elementi del vecchio; ci sarà un processo di evoluzione e adattamento. Alcuni dei processi di transizione sono difficili, sia da articolare, sia da implementare: ad esempio, come può una società che tradizionalmente discrimina le donne raggiungere un più alto grado di uguaglianza e nello stesso tempo mantenere i valori della tradizione?

Una strategia di sviluppo deve essere collegata a un programma, una mappa di dove la società sta andando. Ma questa metafora è ingannevole, e capire perché ci aiuta a vedere la differenza fra i piani del passato e le strategie di sviluppo del futuro. Il processo di sviluppo è troppo difficile da definire, in quanto impone di scrivere oggi un programma o una mappa di dove l'economia andrà nei prossimi dieci anni, o tanto meno nel prossimo quarto di secolo. Fare questo richiede troppe informazioni e conoscenze non facilmente disponibili. In passato i documenti di piano sono falliti per non aver considerato virtualmente alcune delle più importanti incertezze cui doveva far fronte il processo di sviluppo. In via di principio, un piano di sviluppo dovrebbe fornire una mappa precisa di come l'economia dovrebbe rispondere alla miriade di diverse accidentalità che potrebbero succedere nei prossimi anni; in pratica questo raramente è stato fatto.

Al contrario, una strategia di sviluppo è un documento 'vivo': essa richiede di avviare un processo che comprende (i)la sua ideazione, revisione e adozione; (ii) la partecipazione, per l'attuazione di pratiche condivise che devono coinvolgere proprietari e cittadini.

La strategia di sviluppo soddisfa numerose funzioni e inizia il suo percorso grazie alla sua visione del futuro.

Strategie di sviluppo e priorità. Tutte le società hanno risorse obbligate, i paesi poveri ancora di più. Al di là dei limiti generali delle risorse ci sono i limiti nella capacità di governo, le limitazioni del numero di obiettivi che un paese può perseguire. Pur tenendo conto dei bisogni immediatamente pressanti, è essenziale che la strategia di sviluppo definisca un sistema di priorità. Un aspetto chiave di questo sistema è la consapevolezza delle sequenze: quale compito deve essere assolto prima di altri compiti. Ad esempio può essere essenziale attivare una competizione e un sistema di regole prima della privatizzazione; oppure può essere essenziale stabilire una rete di regole finanziarie prima della liberalizzazione del mercato dei capitali o del settore finanziario.

Strategie di sviluppo e coordinamento. Nelle teorie economiche tradizionali, i prezzi adempiono a tutti i coordinamenti che sono richiesti ad un'economia. Ma questo richiede un sistema di mercato completo - un assunto che evidentemante manca nei paesi meno sviluppati.

Avere idea di dove l'economia sta andando è essenziale: se, per esempio, un'economia si sta muovendo verso il 'prossimo' stadio di sviluppo, devono essere messe in gioco contemporaneamente infrastrutture appropriate, capitale umano e istituzioni. Se qualcuno dei fattori essenziali è trascurato, le possibilità di successo diminuiscono drasticamente.

Non solo deve esserci il coordinamento di diverse agenzie all'interno e fra livelli di governo, ci deve essere coordinamento fra il settore pubblico e privato, e fra le diverse parti del settore privato.

Il tipo di coordinamento necessario alla strategia di sviluppo è significativamente differente, nello spirito e nella pratica, da quello previsto (ma mai portato a termine fino ad ora) nella pianificazione indicativa. Mentre la pianificazione indicativa si propone come un surrogato dei mercati mancanti, tentando di fornire un dettagliato coordinamento fra le decisioni di input ed output delle diverse industrie, le strategie di sviluppo sono incentrate su visioni più ampie, che comprendono la possibilità di ingresso di nuove tecnologie o nuove industrie.

Strategie di sviluppo come costruzione del consenso. Il processo di implementazione di una strategia di sviluppo deve essere funzionale allo scopo della costruzione del consenso sugli elementi qualificanti la strategia: una visione a lungo termine del futuro del paese, l'articolazione degli obiettivi a medio e breve termine, la focalizzazione su alcuni ingredienti essenziali per perseguire gli obiettivi. La costruzione del consenso non solo è un fattore importante per raggiungere la stabilità sociale e politica ( ed evitare il disordine economico che arriva quando le rivendicazioni della società superano le disponibilità (17), ma anche favorisce l'identificazione nelle politiche e nelle istituzioni,  che a sua volta aumenta le probabilità di successo.

Catalizzare un cambiamento esteso della società: al di là di enclave e progetti. 

Se il cuore dello sviluppo è la trasformazione della società, la questione è come effettuare questi cambiamenti. Uno dei maggiori ruoli della strategia di sviluppo è agire come catalizzatrice, per esempio identificando i vantaggi comparativi (e dinamici) delle diverse aree di un paese. Identificare queste aree e pubblicizzare queste informazioni è un bene pubblico, e in quanto tale una responsabilità del governo.

Trasformare l'intera società. Per essere reale, questa filosofia deve perseguire l'obiettivo di un cambiamento esteso della società. Innanzitutto osserviamo che troppo spesso gli sforzi di sviluppo consistono nel trasferimento di tecnologia senza trasformazione della società, in un processo che crea una società dualistica con sacche di tecnologia più avanzata e poco più. Il dualismo, nel quale si sviluppano solo isolate enclave, rappresenta un fallimento del processo di sviluppo. Il nostro obiettivo è anche comprendere in cosa consiste l'errore e perché queste enclave non funzionano come "poli di crescita", catalizzatori di sviluppo al di la dei loro ristretti confini.

Lo stesso potrebbe essere detto per molti progetti di sviluppo. Un progetto potrebbe essere 'buono' nel senso che garantisce un alto ritorno, ma può avere un basso impatto di sviluppo. Naturalmente, alti ritorni sono meglio che bassi, ma se i benefici non si diffondono e contribuiscono a rafforzare la società, il progetto non può essere giudicato un vero successo.

In alcuni casi, la mancanza dell'impatto di sviluppo può derivare dalla fungibilità: un paese ha una serie di progetti che desidera realizzare, alcuni con un alto ritorno sociale, altri con un ritorno sociale basso, forse anche negativo (spesso perché essi sono selezionati soprattutto per arricchire le elite di governo). Il paese 'vende' i buoni progetti a dei 'benefattori' esterni, il che permette di spostare le sue risorse da quei progetti ad altri che hanno una ricaduta sociale bassa.

L'accertamento dell'addizionalità associata a un progetto - cosa è successo che altrimenti non sarebbe successo - è spesso difficile se non impossibile. Ma in ogni caso, dobbiamo essere consapevoli che il contributo marginale può essere molto differente da quanto appare a prima vista.

Il ruolo catalizzatore dei governi si esplicita anche attraverso lo sviluppo di progetti che possono costituire esempi di apprendimento sociale (social learning).

Si tratta di progetti da cui una nazione può tratte una lezione esemplare e applicabile; il beneficio dell'investimento non riguarda così il solo ritorno diretto dal progetto, ma anche il suo valore didattico, sia per i casi di successo che di insuccesso, per lo sviluppo di altri progetti.

Poiché questi benefici di apprendimento non possono diventare proprietà esclusiva degli agenti privati, c'è troppa poca sperimentazione in questo campo all'interno del settore privato. Quindi, un aspetto critico delle decisioni di governo nello sviluppare un particolare progetto dovrebbe essere se esso può divenire un caso esemplare. Un progetto che ha successo solo perché è in grado di mobilitare una quota massiccia di risorse che comunque si potrebbero reperire, o sfrutta input non facilmente disponibili in luogo, non è un buon candidato a divenire un caso esemplare.

Per rendere questo punto più concreto farò un paio di esempi. Un progetto che fornisce più libri di testo a una scuola può, per esempio, essere in grado di aumentare il grado di efficacia di quella scuola, ma se non ci sono abbastanza risorse per dotare di tali testi tutta la scuola, il progetto avrà un basso grado di impatto sullo sviluppo.

segue 


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