Se la tesi di Keynes resiste alle mode
di JEAN-PAUL FITOUSSI


IL NOME di "nuova politica economica" fu dato da Lenin, nei primi anni ?20, al complesso delle misure di liberalizzazione (e segnatamente di privatizzazione) da lui intraprese, essenzialmente nel settore agricolo, per infondere un nuovo dinamismo all´esangue economia sovietica. I tempi sono cambiati. Il sistema sovietico è crollato, e quello che rimane - definito in passato "economia mista di mercato" - vive a sua volta, e a suo modo, sotto il segno d´una "nuova politica economica". Certo, porre a confronto due contesti così radicalmente diversi partendo da una somiglianza inconsistente può sembrare un procedimento puramente retorico.

Ma dal raffronto di questi due momenti storici possiamo trarre un insegnamento prezioso sul piano delle idee, con riferimento al presupposto che il passaggio dal collettivo all´individuale generi un maggior dinamismo nell´ordine economico. Senza alcun dubbio, nell´Urss degli anni ´20 un parziale riflusso dello Stato era la chiave per la crescita della produttività. Ma si può sostenere che questa rimanga sempre e dovunque la ricetta invariabile del successo, indipendentemente dal grado di liberismo che caratterizza le nostre "democrazie di mercato"? Oggi, nell´ambito di quello che chiamerei il "consenso di Bruxelles-Francoforte-Washington", la risposta è un perentorio sì. Ma a questa posizione non si poteva arrivare senza aver prima destrutturato la tesi keynesiana, il cui insegnamento fondamentale consiste nell´identificare il limite superiore della deriva individualista in un´economia di mercato. "Due sono i vizi che caratterizzano il mondo economico in cui viviamo: non assicura la piena occupazione, e porta a una ripartizione della ricchezza e dei redditi arbitraria e non fondata sull´equità", scriveva Keynes nella sua Teoria generale. Sul piano teorico, smantellare le tesi di Keynes è stata un´impresa complessa, iniziata fin dagli anni ´60 e portata avanti da tre generazioni di ricercatori. Questa "vera controrivoluzione", come l´ha definita Robert W. Clower, propone in politica economica il ritorno ai postulati dottrinali pre-keynesiani: stabilità dei prezzi, equilibrio di bilancio, concorrenza su tutti i mercati e più particolarmente su quello del lavoro; e liberalizzazione degli scambi, privatizzazioni, deregulation. Sarebbe questa la via più diretta per la piena occupazione. Ma questa tabella di marcia dei tempi moderni è più teorica di quanto molti credano. Nulla da ridire sugli obiettivi che persegue: è quasi sempre giusto preferire la stabilità dei prezzi all´inflazione, l´equilibrio di bilancio al deficit e all´indebitamento, la concorrenza alla rendita, l´apertura al protezionismo ecc. Ma almeno due elementi di complessità vengono a ricordarci che la realtà non si lascia circoscrivere tanto facilmente. Innanzitutto, qual è il significato della nozione di "concorrenza" sul mercato del lavoro, ove esiste una dissimetria di potere tra lavoratori e imprenditori, in particolare per quanto riguarda il processo dell´ingaggio? Di fatto, dato che lo squilibrio dei rapporti di forze costituisce un ostacolo alla concorrenza, le misure di sostegno all´occupazione e di tutela del lavoro sono mezzi per promuovere il grado di concorrenza e non per ridurlo. Resta una difficoltà: quella di mantenere l´equilibrio dei poteri, affinché la concorrenza sia effettiva e non si eserciti a danno dei più deboli, garantendo al tempo stesso che la sua regolamentazione non serva da pretesto ai corporativismi.

Il secondo elemento di complessità è d´essenza dinamica: le nostre economie attraversano turbolenze che si ripercuotono sui tassi d´inflazione, sui saldi di bilancio, sulla crescita e sull´occupazione; e inoltre, in quanto soggette a perpetue mutazioni, sono permanentemente indotte a ristrutturarsi e a innovare. Ciò non manca d´avere effetti sul grado di concorrenza che le caratterizza. In taluni periodi questa dinamica inerente al processo economico determina il degrado degli obiettivi perseguiti dalla nuova politica economica, o di gran parte di essi. Questi obiettivi dovrebbero essere oggetto di scelte ponderate. Governare vuol dire scegliere. L´ambito privilegiato per stabilire le priorità e procedere alle relative opzioni è la democrazia. La tendenza della nuova politica economica a voler legare le mani ai governi per impedire loro d´agire equivale ad asserire l´impossibilità che i suoi obiettivi possano essere soggetti a degrado, se non in via transitoria.
La teoria economica keynesiana, vecchia o nuova che sia, contiene un dato resistente alle mode così come a ogni tentativo di smantellamento, in quanto indica la necessità, diretta o indiretta, di procedere a scelte ponderate tra gli obiettivi di politica economica. Le scelte che riguardano i tassi d´interesse incidono sull´inflazione, ma anche sull´occupazione e sulla crescita. In altri termini, procedono necessariamente da un trade-off, o scelta ponderata tra diversi obiettivi. Usare oggi tale linguaggio è quasi una provocazione. In questa materia si dovrebbe ricorrere a termini più prudenti per non urtare la sensibilità collettiva degli economisti, per i quali il trionfo della teoria alla base della nuova politica economica è oramai senza appello. In altri tempi di sarebbe detto che in certe condizioni è necessario optare tra inflazione e disoccupazione. Ma la nuova politica si fonda sulla prova formale che quest´idea era solo una pericolosa illusione. Perciò oggi si dirà - benché per il lettore il senso del discorso non cambi - che se la tale Banca centrale avesse abbassato in tempo il tasso d´interesse, la ripresa nella sua zona d´influenza sarebbe stata più tempestiva.

La seconda delle alternative identificate riguardava la scelta tra equilibrio di bilancio e crescita, anche qui in determinate condizioni e circostanze. La teoria della nuova politica economica ne ha però confutato i termini, in virtù degli effetti "antikeynesiani" della politica di bilancio. In altre parole, i governi non si troverebbero più di fronte a un dilemma: sarebbe sufficiente abbassare il deficit di bilancio per ottenere in premio la crescita. Finché si resta nel chiuso di un´ipotesi, qualunque teoria può avere ragione. Ma a volte la teoria è distante anni luce dal funzionamento effettivo dell´economia. Basterà analizzare la prassi di vari governi (Usa, Regno Unito, Giappone ecc.), e constatare inoltre che in Europa due decenni d´applicazione dei precetti della nuova politica economica non hanno prodotto i risultati preconizzati per avere la conferma dei conflitti esistenti tra i diversi obiettivi perseguiti; e quindi della necessità di stabilire priorità per le scelte da compiere. Un´azione che non tenga conto di tutto ciò equivale a predeterminare le scelte, ovvero, a privilegiare invariabilmente gli stessi obiettivi.
Quali collegamenti si possono stabilire tra queste considerazioni e l´attualità politica ed economica? Il primo è un´ipotesi: se l´Europa non è più uno spazio di scelte politiche, a che servono gli scontri tra i partiti? E in fin dei conti, perché andare a votare? Un esempio: tanto per dare il benvenuto ai nuovi arrivati, la Commissione sta istruendo una procedura per deficit eccessivi nei confronti di 6 dei nuovi Stati membri dell´Ue.
Il secondo è una certezza: quella della difficoltà di riassorbire uno squilibrio di natura keynesiana (il "deficit della domanda") nel quadro della nuova politica economica. In tutta Europa, i governi tentano di rilanciare il motore dei consumi, ben sapendo che per farlo è necessario accrescere il reddito disponibile delle famiglie. Ma come ottenere questo risultato quando ogni azione sui salari è considerata inflazionistica, e d´altra parte l´abbassamento delle imposte aggraverebbe ulteriormente il deficit di bilancio? Certo, un intervento del secondo tipo, insieme a una riduzione della spese pubblica, avrebbe tutte le virtù. Ma chi s´aspetta un aumento del reddito dalla pura e semplice riduzione delle imposte e dei contributi sociali avrà un problema di credibilità da affrontare. Potrebbe farcela per qualche tempo, grazie a concomitanti aumenti di produttività dei servizi dello stato; ma al di là di questo, gli aumenti nominali dei redditi avrebbero come contropartita una serie di tagli dei servizi pubblici. Quindi, di fatto il potere d´acquisto della grande maggioranza della popolazione non aumenterebbe (a esempio, con la privatizzazione della scuola migliorerebbero solo i redditi delle famiglie senza figli).
Negando la possibilità di scelte ponderate tra diversi obiettivi la nuova politica economica impone veri e propri contorcimenti ai pubblici poteri, poiché nessun governo, trovandosi alle prese con un problema, può giustificare l´inazione sostenendo che quel problema teoricamente non dovrebbe esistere.
(Traduzione di Elisabetta Horvat)

la Repubblica 
24 giugno 2004 


PAMPHLET L’economista Lester Thurow, avversario della deregulation, non crede alle barriere doganali né ai no global. E invita a cogliere nuove occasioni
L’onda globale, arma dei poveri


di LESTER THUROW


La globalizzazione somiglia molto alla biblica torre di Babele. La costruzione di un'economia globale è cominciata. C'è chi è favorevole e chi è contrario, ma nessuno dei due gruppi sa esattamente cosa sia. Questa torre di Babele economica viene eretta senza un piano di costruzione. I disegni architettonici necessari non sono neppure in via di preparazione. I governi non stanno pensando a un progetto adeguato, perché la torre viene costruita da privati. I governi nazionali preferiscono, in effetti, non pensare alla globalizzazione, poiché essa diminuisce il loro ruolo e il loro potere di controllo sugli eventi economici. I costruttori presenti, aziende private che operano in tutto il mondo, non pensano al disegno e alla costruzione dell'economia globale poiché ognuna di esse è piccola in relazione a ciò che viene costruito. E coloro che credono sinceramente nell'efficienza dei mercati privati non ritengono necessarie istituzioni e norme che regolino la globalizzazione. Quel che si renderà necessario nascerà spontaneamente dai mercati, senza che occorra un disegno privato o un'azione governativa. I mercati automaticamente stabiliranno gli standard che serviranno alla costruzione!
Come nella torre di Babele biblica coloro che sono impegnati nella costruzione dell'economia globale parlano molte lingue differenti. La globalizzazione ha un significato diverso per molte persone diverse. Gli argomenti a favore o contro di essa spesso si autocontraddicono. Forse queste lingue diverse e le dispute che generano impediranno la costruzione di un'economia globale - proprio come hanno impedito l'attuazione del progetto di arrivare fino al paradiso della biblica torre. Se così fosse, sarebbe un fatto positivo o negativo? Avremmo impedito a noi stessi di arrivare a un paradiso economico? O avremmo evitato di strafare, di cercare di far la parte di Dio e finire in ciò che sicuramente sarebbe stato un inferno economico?
L'ansia è forte. Le violente dimostrazioni anti-globalizzazione che ci sono state in occasione degli incontri globali sia pubblici (l'Organizzazione Mondiale del Commercio, il Fondo Monetario Internazionale, la Banca Mondiale, Seattle, Goteborg, Bologna) e privati (Davos) degli ultimi anni hanno diffuso questo messaggio. Mentre il numero dei dimostranti è esiguo, sono convinto che se tutti i giornali del mondo domani scrivessero in prima pagina che la globalizzazione è finita, più della metà dell'umanità tirerebbe un sospiro di sollievo. Nei sondaggi mondiali dell'opinione pubblica meno del 20 per cento della popolazione pensa che il mondo stia andando bene.
La violenza dei contestatori della globalizzazione mostra fin troppo chiaramente che essi sono arrabbiati. Ma non è altrettanto chiaro quel che vogliono ottenere. Un ritorno al passato? Un procedere verso un futuro sconosciuto? Al Social Forum del 2002 in Brasile - un incontro anti-globalizzazione tenuto in opposizione al Forum di Davos, considerato pro-globalizzazione - la sessione sulle «alternative positive» non offrì nessun'alternativa positiva dopo tre ore di discussione. Che cosa temono? Predicono una catastrofe, ma qual è la natura di questa catastrofe?
I contestatori spesso chiedono la fine della globalizzazione. Mettere una fine alla globalizzazione significherebbe, presumibilmente, l'imposizione di barriere governative per diminuire o arrestare gli scambi commerciali che attraversano i confini nazionali e il flusso di capitali tra i Paesi. Se ciò dovesse accadere, il livello medio di benessere di una famiglia dei grandi Paesi ricchi diminuirebbe un poco, quello dei Paesi ricchi più piccoli di più, ma quello del terzo mondo crollerebbe.
Per capire quali sarebbero le conseguenze, pensiamo a quel che succederebbe se il commercio e il flusso di capitali fosse arrestato. I grandi Paesi sviluppati come gli Stati Uniti si riorganizzerebbero velocemente per produrre i beni ad alto impiego di manodopera che ora importano dal Terzo Mondo (vestiti, giocattoli). Nel frattempo lo standard di vita della famiglia media diminuirebbe. Questo potrebbe avvenire in tre modi diversi. La paga media calerebbe, perché i lavoratori sarebbero trasferiti da industrie ad alto impiego di capitale, alta produttività, alta retribuzione, a industrie ad alto impiego di manodopera, bassa produttività, bassa retribuzione. Oppure la retribuzione dei due settori verrebbe equiparata, con la conseguenza che il prezzo dei prodotti ad alto impiego di manodopera salirebbe riducendo il potere d'acquisto e gli standard di benessere di coloro che comprano questi prodotti. O ancora la ricerca e lo sviluppo potrebbero fornire modi di produrre gli attuali beni ad alto impiego di manodopera con sistemi ad alto impiego di capitale. In quest'ultimo caso, i consumi non riuscirebbero a pagare i conseguenti costi di ricerca e realizzazione. Ma in tutte e tre queste prospettive la diminuzione di reddito sarebbe modesta e durerebbe solo per un breve periodo di transizione. Poi la crescita riprenderebbe il suo corso normale.
I Paesi ricchi piccoli dovrebbero affrontare gli stessi problemi di quelli più grandi, ma, se dovessero fare tutto da soli, perderebbero anche economie di scala. Ne conseguirebbe una sostanziale diminuzione dei livelli di vita, dato che si dovrebbero attrezzare per fare computer, televisori e macchine in mini fabbriche o in fabbriche non ottimali. Questo andrebbe certamente a scapito della varietà. Non avrebbero più la scelta tra molti modelli diversi di automobili.
Il maggior problema per il mondo industriale, non appena si proibissero gli scambi internazionali, sarebbe il petrolio. Gli Stati Uniti producono poco meno della metà del petrolio che usano, ma molti Paesi sviluppati non ne producono affatto. A breve scadenza, non potendo importare petrolio, il sistema attuale dei trasporti dominato dall'automobile non sarebbe più possibile e si renderebbe necessario un massiccio spostamento verso il trasporto ferroviario e su autobus. La gente potrebbe ancora viaggiare, ma dovrebbe farlo in un modo molto diverso.
A medio termine il sistema si adatterebbe. Poiché alla gente piace avere un proprio mezzo di trasporto, l'industria automobilistica si convertirebbe il più velocemente possibile dai motori a combustione interna a motori a celle di combustibile: si passerebbe dall'economia degli idrocarburi all'economia dell'idrogeno. Usando l'energia solare e l'acqua del mare, i Paesi sviluppati otterrebbero l'idrogeno di cui hanno bisogno, ma dovrebbero fare massicci investimenti nell'infrastruttura necessaria a sostenere un sistema di trasporti a idrogeno. Questi investimenti abbasserebbero i livelli di consumo nel momento in cui verrebbero effettuati, ma dopo che la transizione fosse completata gli standard di vita ricomincerebbero a salire.
Per dirla in modo semplice, si dovrebbe scendere di un gradino o due la scala economica, ma poi si ritornerebbe a salirla.
Nel mondo in via di sviluppo l'abolizione di scambi globali e di flussi di investimento comporterebbe un disastro economico. I Paesi che esportano petrolio ritornerebbero a essere molto poveri. I mercati in cui i Paesi in via di sviluppo esportano le loro merci ad alto impiego di manodopera scomparirebbero. I fondi esterni che ora ottengono per gli investimenti cesserebbero. Le tecnologie, il management e le capacità di realizzazione straniere, di cui il terzo mondo ha bisogno per integrare le proprie risorse, non sarebbero più disponibili. I livelli di vita cadrebbero drasticamente. Invece di avere la possibilità di entrare a far parte del mondo sviluppato usando strumenti e tecnologia importati, dovrebbero inventare di nuovo la ruota in un'industria dopo l'altra. L'abolizione del commercio e degli investimenti li condannerebbe all'arretratezza e alla povertà perenni mentre il mondo sviluppato balzerebbe rapidamente in avanti.
Tutte le società che si sono affermate per lunghi periodi hanno saputo quando cambiare. Pensiamo che gli antichi romani o gli antichi egiziani abbiano goduto di un successo costante, ma non è vero. La loro storia è piena di alti e bassi. Hanno avuto dei bassi, ma ciò non li ha portati alla disgregazione. In Egitto il salto tra l'Antico Regno e il Nuovo fu segnato da un periodo di occupazione e dominazione straniera. Roma perse molte battaglie. Entrambi gli imperi durarono per centinaia e migliaia di anni perché seppero affrontare le crisi senza colare a picco e perché seppero cambiare senza crollare. E per quanto cambiassero, continuarono a credere di essere il potente Egitto e la Roma imperiale. Sia l'Egitto che Roma scomparvero quando persero la capacità di adattarsi alle mutate circostanze.
I vincitori stanno davanti all'onda tecnologica in modo da prenderla e cavalcare il surf economico verso il successo. I vincitori non sono sempre quelli che si muovono per primi, perché chi si muove per primo spesso si muove troppo presto. Ma sono quelli che osservano attentamente chi si muove per primo, per vedere cosa si può imparare sull'arrivo di un'onda giusta, che valga la pena di prendere.
Oggi l'onda perfetta è generata dall'economia globale basata sulla conoscenza, che sta emergendo e che sembra destinata a sostituire le economie industriali nazionali dei due secoli precedenti. È lì per chi è tanto audace da coglierla. Tutte le terre che dovevano essere scoperte lo sono state. Ma chissà quanti nuovi ed entusiasmanti continenti possono essere trovati nelle tecnologie della terza rivoluzione industriale. Come gli esploratori che avevano la bussola e le navi, oggi abbiamo tutti gli strumenti necessari per cominciare ad esplorare regioni nuove, sconosciute.
Chi coglie delle occasioni a volte perde, ma chi non lo fa perde sempre.
La fortuna aiuta gli audaci.
(Traduzione di Maria Sepa)

Corriere della Sera
21 ottobre 2003 


Le radici politiche del sottosviluppo

di Francis Fukuyama 



Il continente americano nel suo insieme attraversa un momento critico. Come è noto, viviamo in generale un periodo di grande incertezza provocato dagli attacchi terroristici dell’11 settembre. Ma si può ben dire che è stato un periodo di grande regressione soprattutto per il continente sudamericano. L’evento più recente e più clamoroso è stato il collasso economico dell’Argentina, un paese che aveva vissuto una fase di promettente slancio agli inizi degli anni Novanta, impegnandosi in un serio programma di riforme economiche, e che ora è caduto in una crisi senza precedenti. Ma ci sono stati regressi democratici anche in altri paesi del continente: Venezuela, Perù, Ecuador e Colombia.


Il fallimento del neoliberismo


Ma il tema che vorrei sviluppare qui è una interpretazione di ordine generale su ciò che accade nella vita politica dei paesi in via di sviluppo, molti dei quali hanno intrapreso negli ultimi dieci anni importanti riforme economiche in coincidenza con la transizione dalla dittatura alla democrazia, riforme che in via generale si sono concluse con un fallimento. 

Il decennio degli anni Novanta, come è noto, ha avuto un’importanza cruciale per il collasso mondiale dell’Unione Sovietica, che ha diffuso la convinzione della necessità di ridimensionare il ruolo dello Stato nell’economia. Il governo degli Stati Uniti e quelli di altri paesi hanno intrapreso riforme ambiziose, note all’epoca come il “Consenso di Washington”, orientate alla liberalizzazione del commercio, alla privatizzazione delle imprese pubbliche, alla deregolamentazione delle attività produttive e in generale a ridurre il peso dell’intervento statale nell’economia. 

In America Latina, con la sola eccezione del Messico, questo indirizzo di politica economica, definito neoliberismo, non ha funzionato. Eppure si trattava di politiche urgenti e necessarie, affinché i paesi sottosviluppati potessero ottenere una crescita economica a lungo termine. Infatti il vecchio modello protezionista e nazionalista che prevaleva in America Latina era un vicolo cieco, che nel corso degli anni Ottanta aveva portato a un crescente indebitamento, al ristagno economico e all’aumento della miseria.

A mio avviso, la ragione del fallimento in questi paesi del cosiddetto Consenso di Washington, e in genere delle riforme di carattere neoliberistico, sta nel fatto che queste riforme furono intraprese in paesi dove le istituzioni politiche erano inefficienti e comunque inadatte allo scopo. Le riforme furono avviate in molti casi senza far attenzione alle condizioni politiche necessarie alla loro realizzazione. Aver intrapreso queste riforme senza avere le basi istituzionali né il contesto politico appropriato, comportò che, in molti casi, i risultati fossero inferiori alle previsioni.

Si possono fare molti esempi al riguardo. In Russia si è assistito al tentativo di realizzare numerose e ambiziose privatizzazioni senza che lo Stato avesse la capacità di privatizzare con onestà e trasparenza. Viceversa, il processo di privatizzazione è stato delegittimato dalla vendita dei beni pubblici a uomini politici influenti, che disponevano di una conoscenza privilegiata delle intenzioni dei governi.

Agli inizi degli anni Novanta, in seguito a forti pressioni e dietro il consiglio di Washington, la Corea e la Tailandia hanno intrapreso una liberalizzazione del mercato dei capitali senza avere adeguate strutture di regolamentazione e di vigilanza bancaria. La fiducia nel miracolo economico asiatico ha provocato abbondanti flussi di denaro, che hanno dato luogo a investimenti avventati. A causa della fragile struttura di regolamentazione degli investimenti, si sono registrati un eccesso di costruzioni immobiliari nel centro di Bangkok, il crollo della moneta nella Tailandia e nella Corea del Sud nel 1997, e un grave tracollo economico: tutte conseguenze di riforme intraprese senza una base istituzionale adeguata.

Infine, c’è il caso del Messico, dove riforme importanti sono state gestite sotto il governo del PRI, con un presidente che tollerava elevati livelli di corruzione all’interno della propria famiglia e all’interno di una struttura sociale e politica segnata da gravi problemi di legittimità, ciò che ha portato a delegittimare l’intero processo di riforma economica, almeno fino all’elezione del presidente Fox che ha inaugurato un’autentica democrazia pluripartitica seguita dall’approvazione di un trattato di libero commercio con gli Stati Uniti.


Le due dimensioni della statualità


La lezione che scaturisce da tutto ciò è la seguente: le riforme economiche, la crescita economica, lo sviluppo economico non possono realizzarsi senza una riforma istituzionale e senza un’attenzione adeguata agli aspetti politici del problema. Ci sono due dimensioni principali della statualità, se vogliamo usare questa espressione per riferirci all’azione dello Stato. La prima dimensione consiste nell’azione che lo Stato è chiamato a svolgere per fornire servizi pubblici essenziali come la sicurezza pubblica, la difesa nazionale, l’educazione, la tutela dei diritti di proprietà, la tutela dei diritti individuali e in generale la difesa dello Stato di diritto. Di qui si può passare ad altri tipi di azione statale, come l’offerta di una rete di sicurezza sociale per i poveri o la regolazione di certi tipi di industrie, fino ad arrivare a politiche statali più ambiziose e discutibili, come la definizione di priorità industriali, la preferenza accordata nel credito a certi settori e la gestione di imprese parastatali. Quest’ultima è appunto la dimensione che è stata messa in discussione negli anni Novanta.

Esiste, tuttavia, un’altra dimensione della statualità che possiamo chiamare la forza dello Stato e che riguarda, molto semplicemente, la capacità di uno Stato di creare leggi e di applicarle con onestà ed efficacia, senza corruzione, con un alto livello di trasparenza, per realizzare le mete e i compiti che lo stesso Stato si propone.

Le due dimensioni della statualità, l’ambito dell’azione e l’ambito della forza degli Stati, funzionano, in larga misura, indipendentemente l’una dall’altra. Credo che uno dei più grandi errori in cui molti incorrono, a cominciare dai politici di Washington, sia quello di confondere spesso queste due dimensioni. Limitando in generale l’ambito dell’azione dello Stato, si finisce col ridurre anche la capacità dello Stato di svolgere in modo adeguato il suo compito essenziale, vale a dire la fornitura dei beni pubblici fondamentali.

Per molti aspetti, il problema del Messico e di altri paesi dell’America Latina è consistito nel fatto che l’estensione dell’ambito dell’azione statale veniva posta a carico di istituzioni deboli, incapaci di governare con efficacia e trasparenza. In un certo senso questo è il peggiore dei mondi possibili. L’ideale sarebbe ridurre al minimo l’ambito dell’azione statale, con uno Stato che si limiti alla realizzazione dei suoi compiti essenziali e sia però in grado di stabilire e applicare l’insieme delle regole indispensabili per la crescita nella sfera economica e per l’equità e la libertà nella sfera politica. Il compito da affrontare, dunque, non è solo quello di ridurre l’ambito dell’azione degli Stati, ma anche quello di costruire Stati efficienti.


La democrazia è necessaria ma non sufficiente


C’è una terza dimensione della statualità che riguarda i modi della legittimazione degli Stati. Qualcuno ha proposto quella che Samuel Huntington ha chiamato una transizione autoritaria, laddove uno Stato autoritario ben governato adotta una politica economica liberista che produce una crescita economica e che in seguito lo avvia verso una transizione alla democrazia.

Qualunque sia il valore teorico di questo processo, non è realistico progettarlo per nessun paese e, naturalmente, per nessun paese latinoamericano. La democrazia è la cornice imprescindibile della legittimità. La transizione autoritaria ha funzionato bene in numerosi paesi asiatici, ma ha avuto una storia disastrosa in America Latina. Il Cile è l’unico paese che potrebbe dimostrare qualche successo nella combinazione di governo autoritario, efficienza e forte crescita economica. Molti altri governi autoritari dell’America Latina hanno portato solo a un disastro economico completo, e una simile ricetta non è neanche da prendere in considerazione.

Ciò che occorre discutere e capire è che di per sé sola la democrazia, sebbene sia importante e fondamentale e rappresenti anzi un fine in se stesso, un’aspirazione morale della società, un bene che certifica la legittimità del sistema politico, non coincide però con il buon governo e non equivale a un’amministrazione efficiente. La democrazia può coesistere con il malgoverno, e di fatto questa è la situazione che si è verificata in molti paesi del continente americano. Occorre dunque prestare particolare attenzione al disegno delle istituzioni democratiche, per assicurarci non solo che mantengano la legittimità del sistema politico, ma che siano anche compatibili con il buon governo e con la forza dello Stato necessaria per promuovere la crescita economica.


Il ruolo dei partiti politici


È qui che il ruolo dei partiti politici mi sembra particolarmente importante. Direi che, tra i diversi elementi di un sistema politico democratico, uno dei più fondamentali è rappresentato dai partiti politici. Sono un politologo e insegno queste cose nel mio corso di introduzione alle scienze politiche; insegno, per esempio, perché non è una buona idea quella di un sistema politico basato su una molteplicità di gruppi d’interesse e perché sono necessari i partiti politici.

I partiti politici aggregano interessi come i gruppi d’interesse non possono fare. Stabiliscono priorità e rapporti di scambio tra i diversi interessi e gruppi sociali che rappresentano. I partiti mettono ordine nell’informazione e nelle scelte che si prospettano agli elettori. In presenza di un buon sistema di partiti, le scelte di voto sono chiare per chi è di sinistra o di destra, per i cristiano-democratici o per i socialdemocratici. Queste sono cose che possono garantire soltanto i partiti, non i gruppi d’interesse. Sono patrimoni di conoscenze e competenze che aiutano la governabilità, offrendo alternative alle burocrazie nazionali come fonti di decisione politica, di iniziativa e di innovazione. Infine, naturalmente, i partiti mettono in contatto gli elettori con la politica a livello locale. Queste sono cose che solo i partiti possono fare ed è per questo che qualunque sistema democratico ha bisogno di una forte struttura partitica per funzionare in modo adeguato.

I partiti politici, viceversa, si sono indeboliti sia negli Stati Uniti che nel resto del continente americano. Abbiamo assistito al decentramento della politica, e il predominio dei mezzi di comunicazione mette in risalto il ruolo di singoli personaggi rispetto a quello dei partiti. Si è verificata un’enorme crescita delle ONG e interessi molto specifici hanno spesso una presenza transnazionale. Inoltre, i partiti politici hanno problemi peculiari nel contesto dei regimi presidenziali. In un sistema parlamentare i partiti politici sono naturalmente decisivi. In un regime presidenziale la loro vita è più difficile, tanto che quei regimi vengono detti di “legittimità duale”. I legislatori eletti rappresentano una fonte di legittimità, ma il presidente ha a sua volta una propria fonte di legittimità, con il risultato che ci può essere disaccordo e i presidenti possono contrapporsi alle assemblee legislative e alle amministrazioni in carica.

I sistemi presidenziali hanno anche altri difetti, come quando la politica ruota eccessivamente intorno alla personalità, al carattere e alle peculiarità del presidente. Fin troppo spesso si sono viste cose del genere negli Stati Uniti, dove pure, come ho detto, i partiti si sono assai indeboliti. Lo stesso è accaduto in America Latina, dove la politica è sempre più una questione di celebrità e di spettacolarizzazione televisiva, e sempre meno valutazione delle scelte politiche serie a disposizione degli elettori.

Il presidenzialismo è forte in America Latina e i partiti sono deboli. In America Latina si è abusato del presidenzialismo: in questo sistema c’è la costante tentazione di agire attraverso l’esecutivo anziché lavorare con le assemblee legislative. Nella storia recente, molti presidenti latinoamericani hanno indebolito la propria autorità e la legittimità dell’intero sistema politico col tentativo di modificare la costituzione per prolungare la propria permanenza in carica. È il caso del presidente Fujimori in Perù e del presidente Ménem in Argentina.

Se dobbiamo avere un regime presidenziale, abbiamo bisogno di presidenti forti e di partiti forti, ma soprattutto occorrono leggi provenienti dai legislatori, non emanate per decreto dell’esecutivo o, come negli Stati Uniti, formate all’interno del sistema giudiziario. Credo, dunque, che i partiti abbiano un ruolo importante. Se i partiti e le istituzioni non possono interpretare correttamente il proprio ruolo, il processo decisionale democratico sarà impoverito, con la conseguenza di un deficit di legittimazione e, infine, di una mancanza di fiducia nelle stesse istituzioni politiche.


Solidarietà famigliare e solidarietà sociale


Vengo ora alla questione del ruolo della fiducia e del capitale sociale nella politica moderna. Condivido in generale l’opinione positiva di Robert Putnam, anche se dissento in parte da lui per quanto riguarda la definizione di capitale sociale. Direi che il capitale sociale è un insieme di valori o di norme informali condivise, che permettono di cooperare nelle situazioni più diverse e sono importanti tanto per l’economia che per la politica. Sono pochissime le attività economiche che si possono intraprendere da soli. La gestione di un’impresa familiare, di un ristorante o di una lavanderia, per non parlare della fabbricazione di semiconduttori o di automobili, sono tutte attività sociali, che richiedono la cooperazione di altre persone. Se una società gode di un buon capitale sociale, se le persone hanno fiducia le une nelle altre, se si condividono norme e valori che favoriscono la reciprocità, l’onestà, l’adempimento degli impegni, allora la società risparmia quelli che gli economisti chiamano “i costi di transazione”, l’economia si libera dall’intralcio dei lunghi contratti, delle denunce, dei processi e di tutti gli altri costi che esistono nelle società in cui la gente non ha fiducia.

Naturalmente, il capitale sociale è importante anche nella vita pubblica. Questa fu la grande intuizione di Alexis de Tocqueville quando, visitando gli Stati Uniti nel 1830, disse che uno dei fondamenti della democrazia statunitense era la capacità di formare associazioni volontarie a tutti i livelli: scuole, ospedali, volontariato, compresi, aggiungo io, i partiti politici che partecipavano alla vita pubblica e permettevano alla gente di lavorare insieme per scopi comuni.

Né nella sfera economica, né in quella politica si può dare per scontato il problema del capitale sociale. Molti paesi nel mondo soffrono della mancanza di fiducia. In America Latina esiste uno specifico problema di fiducia, che si manifesta in molti paesi ed è evidente anche in Messico. Il problema è che la fiducia e il capitale sociale tendono a esistere soltanto nelle famiglie e nei gruppi di amici più ristretti, in un insieme relativamente limitato di relazioni personali. Non si tratta di un fenomeno limitato all’America Latina. La Cina funziona in gran parte allo stesso modo, e così molte altre parti del mondo. Uno dei problemi che ne derivano è che le famiglie sono molto forti, diventano fonte di grande soddisfazione sociale e funzionano come reti di sicurezza, come un’importante forma di solidarietà. D’altra parte, è difficile dar vita ad associazioni, società, amicizie, affari e imprese fuori da questo insieme relativamente ristretto di relazioni. La fiducia tra estranei è piuttosto limitata. E questo comporta molteplici conseguenze economiche, per esempio: le imprese tendono a conservare una gestione familiare anziché trasformarsi in moderne società amministrate professionalmente. Nell’ambito politico, questi circoli ristretti conducono alla corruzione, al clientelismo e a un settore pubblico in cui la gente sa di rubare a favore della propria famiglia, poiché la morale che ne scaturisce antepone gli amici, la famiglia e le relazioni personali al più astratto interesse di servire il bene comune.

Questi problemi esistono praticamente in tutti i paesi. Gli Stati Uniti non ne sono esenti, però ci sono paesi in cui la mancanza di fiducia nelle istituzioni è molto grave. Il problema al quale bisogna dedicare una profonda riflessione, credo, è come costruire un’atmosfera sociale di maggiore fiducia. Non è solo una questione formale di leggi, ma anche una questione di valori condivisi. Una soluzione consiste nell’effettivo funzionamento delle istituzioni, il che rinvia all’agenda duale che ho menzionato prima: l’ideale sarebbe uno Stato piccolo nel suo ambito d’azione, ma forte nella sua capacità di applicare lo Stato di diritto e nel creare le leggi necessarie.

Gli Stati molto grandi tendono a produrre sfiducia perché organizzano tutto per i cittadini e limitano la loro capacità di lavorare insieme. È il caso della Francia o della Spagna, dove lo Stato è diventato troppo grande e molto centralizzato. Ma la sfiducia, all’opposto, può essere anche il risultato di Stati troppo deboli. Una spiegazione dell’esistenza della mafia in Sicilia è che lo Stato italiano non promuove né difende adeguatamente i diritti di proprietà. È possibile considerare la mafia, in un certo senso, un tutore privato dei diritti di proprietà, in una situazione in cui lo Stato non ha potuto assolvere a questo compito fondamentale.


Le istituzioni e i valori


Amministrare bene lo Stato e le sue istituzioni è importante, però la forza del capitale sociale riguarda di fatto i valori e la cultura. Non c’è nulla che si possa progettare e ottenere solo con una costituzione corretta, con un sistema elettorale corretto o con un sistema di partiti corretto. Il capitale sociale scaturisce in realtà dal cuore della gente e riguarda i suoi valori informali. Può modellarsi attraverso l’educazione, la leadership, le lotte comuni, le crisi, le azioni condivise a livello nazionale. Sono tutte fonti di fiducia e di valori comuni. Non è solo una questione politica, non è solo una questione di eleggere istituzioni corrette, è anche una questione di valori. Se chi sta più in alto nella gerarchia del sistema politico non è capace di agire con onestà e competenza, se non condivide i valori o non riconosce la necessità del servizio pubblico, non riuscirà a proporre accordi istituzionali che possano risolvere i problemi di corruzione endemica, la mancanza di responsabilizzazione o la scarsa governabilità.

Occorrono dunque entrambe le cose, istituzioni e valori, per creare un sistema politico moderno e democratico, che promuova la crescita economica e al tempo stesso sia considerato legittimo e serva come fonte di partecipazione democratica.
(Traduzione di Alessandra Fagioli)

da "ItalianiEuropei"
n° 73/4/2002


Torna alla pagina precedente

Vai alla prima pagina