Dalla Convenzione all'avanguardia

Dopo quasi più di un anno di diatribe insolute tra giuristi e politologi, la Guerra in Iraq ha avuto il merito di riuscire a definire inequivocabilmente ruolo e natura della Convenzione europea ovvero quello di spartiacque tra istituzioni e politiche.
A tal proposito, l'alchimia tra Governi, Commissione, Parlamento europeo e Parlamenti nazionali ha ben funzionato all'interno dei gruppi di lavoro più strettamente istituzionali, raggiungendo il consenso (da intendersi, per definizione dello stesso Presidente della Convenzione Giscard d'Estaing non come unanimità bensì come accordo sufficiente) sui temi su cui l'approccio intergovernativo al Consiglio di Nizza si era impantanato: l'attribuzione della personalità giuridica all'Unione europea ed il "superamento della struttura giuridica a pilastri", l'elaborazione di un meccanismo per il controllo del rispetto del principio di sussidiarietà con forte coinvolgimento dei Parlamenti nazionali ed eventualmente delle istanze regionali degli Stati membri con poteri legislativi, la semplificazione degli strumenti e dei processi decisionali attraverso l'introduzione della "Legge-quadro" e della "Legge" ed, infine il conferimento di forza giuridica vincolante alla "Carta dei Diritti Fondamentali".
Sullo slancio di tale trend positivo, molti addetti ai lavori si sono convinti, a torto, che la Convenzione fosse la panacea di tutti i mali di cui ha sofferto l'Unione da Maastricht in poi; calcolo errato, alla luce delle distanze esistenti tra Stati nazionali a livello di politiche europee, distanze, che le attuali vicende belliche più che allungare hanno reso più evidenti.
In altre parole, risulta illusorio credere che, all'interno della Convenzione, a livello di politiche, si possa raggiungere il consenso con la stessa "efficacia" con il quale è stato possibile operare in gran parte dei capitoli istituzionali . Ne è la riprova il fatto che anche alcune politiche consolidate come ad esempio la politica di coesione (se non altro per aver reso sostenibili gli ultimi allargamenti europei a paesi come Spagna, Portogallo e Grecia al momento della loro entrata in una situazione di tenuta economica simile a quella di molti dei paesi attualmente neo-aderenti) non godendo più dell'appoggio di paesi come il Regno Unito e la Germania (quest'ultima tra l'altro fortemente beneficiaria della filosofia redistributiva comunitaria nel decennio post-unificazione) rischiano il ridimensionamento.
Diversamente, altre politiche tutte ancora da consolidare, rischiano, se proiettate nel contesto convenzionale, di venire rallentate nella loro attuazione. E'il caso della politica europea di sicurezza e di difesa (PESD), politica, forse, alla luce degli accadimenti bellici, potenziale candidata nell'immaginario pubblico europeo a dare il cambio all'Euro sulla strada che porta ad un'Europa veramente credibile agli occhi dei propri cittadini e del mondo esterno.
A tal proposito, la proposta di Valery Giscard d'Estaing di dilatare i tempi di consegna dell'elaborato finale, previsti ad ora per fine giugno, al fine di consentire che la Convenzione per discutere di politica estera e di difesa recuperi il clima sereno e costruttivo pre-bellico apparirebbe ragionevole se non fosse che le rigidità tra europei e soprattutto tra francesi e britannici preesistono al conflitto stesso. 
Del resto su questo tema che senso ha oggi trascinare la Convenzione in un dibattito senza via di uscita con gli inglesi, con i paesi in via di adesione, storicamente grati agli Stati Uniti, e con i paesi neutrali ? Non è bastato vedere sul tema l'Europarlamento, istituzione tradizionalmente talebana nei confronti di chi non prende posizione, struggersi nel vedere le sue sette risoluzioni sulla guerra in Iraq non raggiungere minimamente il quorum? 
Qualcuno, ricorda che se da questa primavera esiste una Forza europea di reazione rapida composta da 60000 uomini e se l'Unione esercita, da ora, importanti responsabilità militari in Macedonia, lo si deve proprio ad un'iniziativa franco-inglese, l'iniziativa di Saint-Malo del 1998; iniziativa certo rilevante, ma forse non politicamente forte ed autonoma a sufficienza davanti alla relazione speciale tra Regno Unito e Stati Uniti.
Perciò, alla luce di visioni differenti dell'Unione, "per essere tutti felici", conviene vivere flessibili e ottimizzare il meccanismo della cooperazione rafforzata. Tale meccanismo, introdotto dal Trattato di Amsterdam nel 1997 e rivisto e semplificato dal Trattato di Nizza nel 2001 in teoria nei suoi campi di applicazione esclude proprio la difesa; tuttavia, sulla scorta della proposta franco-tedesca del 28 novembre scorso, che suggerisce lo sviluppo di cooperazioni rafforzate nel campo delle forze multinazionali dotate di capacità di comandi integrati ,la Convenzione nel suo dibattito di maggio farebbe bene a livello di emendamenti di colmare tale lacuna; in tal modo, chi vorrebbe spingersi più avanti sul tema della difesa potrebbe farlo, consentendo a chi vorrebbe restar fuori di entrare in un secondo tempo se ne ha voglia.
Alla luce dei recenti fatti sembra profilarsi un'avanguardia europea che pian piano si sta componendo a "mosaico" su iniziativa francese : così il quartetto sulla difesa composto da Belgio, Germania, Francia e Lussemburgo, così il documento franco-olandese di prossima uscita sulle istituzioni (come nel caso del documento franco-tedesco sulla doppia presidenza, i francesi stipulano un documento con un paese con il quale ultimamente hanno avuto forti divergenze).Manca solo l'Italia nel novero dei sei paesi fondatori, per quanto sia stata proprio lei a lanciare questa logica con la lettera inviata dal Presidente Ciampi il 21 novembre scorso ai capi di Stato dei Sei. 
In tal proposito, per quanto il ruolo di Presidente dell'Unione non ci aiuti a prendere posizione (come dimostra la Grecia già d'accordo col quartetto, ma in attesa di rimettere il proprio mandato di guida prima di schierarsi), resta il fatto però, che disponiamo ancora di due mesi per fare in modo che la lettera partita dal Quirinale nell'autunno scorso si concretizzi almeno in un documento dei sei governi sulle istituzioni dell'Unione, il che costituirebbe un buon segnale politico nei confronti del fronte degli integrazionisti europei.
Negli ambienti vicini a Giscard d'Estaing si mormora che l'elaborato finale da consegnare alla Conferenza Intergovernativa (CIG) non sarà pronto prima di novembre, il che significa, se ciò fosse vero, che la Convenzione rischia di diluire quanto di buono fatto sulle istituzioni in un lungo e farraginoso dibattito sulle politiche, il tutto, con pesanti conseguenze sullo svolgimento della CIG. La Conferenza Intergovernativa, infatti si troverebbe a lavorare in un clima di forte aleatorietà, stretta, tra una Presidenza irlandese che alla luce del travaglio referendario su Nizza nasce debole, e un cumularsi di appuntamenti nel 2004 suscettibili di tradursi in un ingorgo istituzionale (allargamento, nuova Commissione, nuovo Parlamento Europeo) di difficile uscita.
In conclusione, la Convenzione nata per avvicinare il cittadino alle istituzioni nell'era della globalizzazione, rischia di passare alla Storia per aver creato ulteriore confusione, il che non rende giustizia né al prodotto dei gruppi di lavoro più marcatamente legati alle istituzioni, né soprattutto al nuovo metodo di consultazione sperimentato con successo sia a livello di istituzioni, sia a livello di società civile (accademia, giovani, ong etc).


Cristiano Zagari Intervento alla giornata di studio: "La cultura europea, la Costituzione dell'Unione e la sussidiarietà dopo la riforma del titolo V della Costituzione italiana". organizzata dall'Istituto Italiano di Studi Legislativi il 10 aprile 2003 a Roma nella Sala delle Bandiere del Parlamento Europeo. 


La tentazione antieuropea nelle divisioni sull'Iraq
L´Ue è un progetto freddo ma forse proprio per questo ha avuto un grande successo E la sua moneta accolta senza traumi sta diventando sempre più forte
Non è affatto vero che gli europeisti appartenenti al mondo liberale democratico e riformista cerchino la loro identità nell´opposizione all´America


di GIORGIO RUFFOLO


Sarebbe terribile se questa nostra condizione angosciosa, tra la pace e la guerra, finisse per essere rappresentata come una contrapposizione tra anti americani e anti europei. Sta di fatto che il rischio c´è. E che è forte, se anche un grande intellettuale liberale come Ralph Dahrendorf rischia di esserne coinvolto (vedi Repubblica del 19 febbraio). In estrema sintesi, Dahrendorf afferma che si sta sviluppando in Europa una sindrome identitaria. Il progetto europeo non entusiasma e la moneta europea non prende piede. E, soprattutto, la minaccia sovietica, che aveva fornito all´Europa la sua ragion d´essere, è scomparsa. A questo punto molti, in Europa, cercano una nuova identificazione nella distinzione, anzi nel contrasto con l´unica superpotenza rimasta: gli Stati Uniti. Il che è fonte di guai supremi per i valori occidentali inscindibili dell´illuminismo e della libertà. Certo, ho ridotto Dahrendorf all´osso e me ne scuso. Ma non credo di averlo tradito. Mi permetto di dissentire rispettosamente e totalmente da questa legittima posizione.
Primo. Se si tratta di mancanza di entusiasmo per l´Europa, non ce n´è mai stato in abbondanza. L´Europa è un progetto freddo. Ma forse per questo ha avuto uno straordinario successo. Perché da sei paesi sarebbe giunta a quindici e perché altri dieci paesi attenderebbero ansiosamente di entrarvi se fosse quell´oggetto di indifferenza e di ostilità che Dahrendorf descrive? Perché, contro tutte le profezie (anche quella che l´unione monetaria avrebbe scatenato una guerra intraeuropea, che però non è di Dahrendorf, è di un politologo americano) la sua moneta, accolta senza alcun trauma, starebbe diventando una moneta mondiale di riserva, accanto al dollaro, per molti grandi paesi, come la Russia e la Cina? (Dahrendorf, evidentemente, non se n´è accorto).
Secondo. Quel progetto freddo non ha fatto che crescere, per un cinquantennio, non solo di dimensioni geografiche, ma di contenuto economico, civile, politico. Anni fa, non tanti, Dahrendorf affermava: «Mi annovero fra gli euroscettici, poiché vorrei che il progetto europeo avesse a che fare più con i diritti civili e meno con la protezione di strutture economiche obsolete» (Diari europei, Laterza, p:173). Ebbene, ora l´Ue, accettando il suggerimento di Dahrendorf, ha votato una Carta Costituzionale dei diritti fondamentali. È in corso una Convenzione rappresentativa dei governi, dei parlamenti nazionali, del Parlamento europeo e della Commissione europea che sta preparando un testo costituzionale, nel quale, probabilmente, raccomanderà di inserire quella Carta. Ora, autorevolissimi amici mi dicono (purtroppo non sono in grado di citare testualmente, ma mi fido) che Dahrendorf si sarebbe espresso sfavorevolmente su questa raccomandazione. Se come credo, è vero, mi verrebbe da chiedergli su quale fondamentale coerenza basa il suo euroscetticismo. Naturalmente sarei contento se non fosse vero.
Terzo. Non è affatto vero che la minaccia sovietica fosse la sola e fondamentale ragion d´essere del progetto europeo. Come Dahrendorf sa bene, l´idea forza del federalismo europeo nasce per prima, in più punti d´Europa, e da noi in una isoletta chiamata Ventotene, non come reazione al comunismo, ma come reazione al fascismo e al nazismo. Giorgio Napolitano, in un libro che sta uscendo in questi giorni e che raccoglie una serie di suoi contributi sul tema "Europa politica, Il difficile approdo di un lungo percorso" (ed. Donzelli) ricorda come Norberto Bobbio avesse icasticamente definito i due bersagli contro i quali quell´idea era puntata: il dogma della sovranità nazionale assoluta e il nazionalismo generato dal principio di nazionalità.
Quarto. Non è affatto vero che gli europeisti (lasciamo stare gli euroentusiasti, figura araldica che non esiste in natura) cerchino la loro identità nell´antiamericanismo. L´antiamerikanismo è una malattia senile dell´estrema sinistra e dell´estrema destra. Se si vuole stabilire parentele, bisogna guardare piuttosto al terzomondismo, più o meno fanatico. Non certo al mondo riformista, intriso di storia e di cultura occidentale, liberale e democratico dell´europeismo. Non c´è di peggio, e di più illiberale, che costruirsi dei fantocci ideologici per sparargli addosso.
Infine, l´identità. Benedetto Croce, criticando certe teorie genetico-deterministiche, diceva che l´identità di un paese altro non è che la sua storia. Quindi, cambia con il tempo. Se si dovesse fissare l´identità europea nel passato d´Europa, assomiglierebbe a un fiume di sangue: il Reno che passa per Strasburgo tante volte lo è stato. Ma la storia cambia, muta, svolta. E da cinquant´anni ormai l´idea che Blair possa sbarcare a Honfleur nel giorno di San Crispino, sfidando Chirac nel nome di San Giorgio e Merry England, è diventata improbabile. Il Reno scorre, un po´ inquinato, è vero, sotto un ponte che si chiama Ponte dell´Europa. Non è questa una innovazione storica? Non è in questa innovazione, senza bisogno di scomodare gli spiriti animaleschi dell´antiamerikanismo, che gli europei stanno scoprendo, in mezzo a tanti guai e silenziosamente, la loro identità?
Non per rappresaglia, ma per legittima difesa, un eurofilo, diciamo così, senza entusiasmo, potrebbe insinuare che in quella dannata faglia che si è aperta tra una certa Europa e una certa America, e che speriamo si possa saldare, senza vincitori e senza vinti – con l´eccezione di Saddam – ci sia la presenza di un antieuropeismo viscerale, che dalla sua ha molte più nostalgie che ragioni. Che non ha da prospettare alcuna seria alternativa alla costruzione di un grande soggetto mondiale europeo, pacifico ed aperto. Che è tutta rivolta al passato. Il ministro della Difesa americano, forse, direbbe: un´idea un po´ vecchia.

la Repubblica
21 febbraio 2003 



La tentazione anti-Usa dell´identità europea

RALF DAHRENDORF



LA QUESTIONE di come la comunità internazionale debba agire nei confronti dello spietato dittatore iracheno Saddam Hussein è senz´altro il tema dell´anno. E in un certo senso ha avuto una risposta: le Nazioni Unite sono e continueranno ad essere parte in causa, e gli Usa giocano e continueranno a giocare il ruolo guida. Il metodo che appare oggi come il più probabile è un intervento per il contenimento dell´Iraq. Ma nel corso del processo per giungere a questa decisione, stanno emergendo questioni che da tempo bollivano in pentola. La prima riguarda il supposto «scontro tra civiltà»: come mantenere netta la distinzione tra un conflitto focalizzato e limitato Onu-Iraq e l´esigenza di preservare rapporti di dialogo tra le religioni mondiali?
C´è poi un´altra questione di non minore importanza globale, anche se ad alcuni può sembrare di portata più limitata: come gestire le differenze tra Europa e America messe a nudo dal dibattito iracheno - una forma peculiare di «scontro tra civiltà»?
Senza alcun dubbio, queste differenze sono profonde e non confinate a un temporaneo raffreddamento dei rapporti tra Germania e USA, o allo scambio semiserio di invettive sul «roteare di spade dell´America» e sulla «vecchia Europa». Ma a dire il vero, anche alcuni intellettuali si sono fatti prendere dai toni emotivi di sottofondo.
Se nel suo articolo sulla New York Review of Books, parafrasando un bestseller, lo storico britannico Timothy Garton Ash scrive che «gli americani vengono da Marte, gli europei da Venere», alcuni lettori d´oltre Atlantico contestano il ritratto sessista di un´Europa effeminata contrapposta a un´America maschilista. Ma Garton Ash è tra gli europei uno dei più filoamericani, e la sua visione di un´Europa unita è assai più vicina a quella dei suoi numerosi amici della «nuova» Europa postcomunista che a quella della Francia o della Germania.
Tuttavia, le opinioni su ciò che l´Europa è o dovrebbe essere sono di fatto al centro stesso dell´antiamericanismo di oggi. Gli Stati europei stanno inesorabilmente procedendo verso un´»unione sempre più stretta», secondo il dettato del Trattato di Roma. Il mercato unico europeo ha avuto ormai - almeno per la maggior parte degli Stati membri - il coronamento della moneta unica. È stata istituita una Convenzione costituzionale che proporrà, forse a metà del prossimo mese di giugno, un nuovo Trattato di base. E sono stati formulati piani ambiziosi per una linea comune in materia di politica estera e di sicurezza, così come in altri campi. Qual è allora il problema?
Una delle questioni - probabilmente la più fondamentale - è che l´integrazione dell´Europa non accende ormai più l´immaginazione dei suoi cittadini. Gli euro-entusiasti esistono ancora, ma tra la popolazione europea prevale in genere l´indifferenza, e da qualche parte anche una certa, sia pur moderata ostilità. La stessa moneta comune continua a non prendere veramente piede: è utile, ma in qualche modo «estranea». E a tutto questo rimane sottesa una domanda capziosa: perché stiamo facendo tutto questo? Qual è la ragione imperiosa che ci spinge verso un´«unione sempre più stretta»?
Negli anni 1950 la risposta era semplice: gli europei non dovranno mai più farsi la guerra tra loro, ma al contrario devono unire le forze contro la minaccia comunista. Dopo cinquant´anni, questi obiettivi hanno perduto la loro rilevanza. L´Unione europea ha portato benefici a molti, ma il tipo di energia propulsiva che le è proprio non ha nulla di esaltante. Negli ultimi tempi è entrata in voga l´idea di un´«identità europea», che dovrebbe essere espressa dall´Ue. Ma come definirla?
A questo punto, molti stanno incominciando a usare un linguaggio che definisce l´Europa attraverso la distinzione, o meglio in contrasto con gli Usa: un´Europa antitetica all´America. Per tutto il periodo della guerra fredda, l´Unione Sovietica aveva fornito la sua ragion d´essere all´Ue; oggi, nell´era della globalizzazione, questo ruolo è passato agli Usa.
I paragoni e i contrasti tra le due rive dell´Atlantico hanno evidentemente un pedigree che risale a tempi lontani. La cultura europea e i commerci americani, la profondità europea e il materialismo americano sono tematiche vecchie e ormai logore. Oggi molti preferiscono un linguaggio più sottile. E prendono di mira quello che si usa descrivere come lo sfrenato capitalismo americano, al quale vengono contrapposte le economie sociali di mercato europee. E sul piano internazionale l´Europa predilige gli accordi multilaterali, mentre l´America preferisce muoversi da sola.
Secondo un altro stereotipo, l´Europa sguazza volentieri nella complessità dei problemi, mentre l´America privilegia le linee conflittuali semplici, del tipo: o con noi o contro di noi. E il credito che viene dato a queste differenze incide, come è facile vedere, sul dibattito a proposito dell´Iraq.
Il risultato è che molti leader europei stanno incominciando a definire i loro propositi per l´Ue in termini di contrasto con gli Usa. L´euro deve tener testa al dollaro – evviva, oggi ha superato la parità! E la politica estera europea deve controbilanciare quella dell´iperpotenza d´oltre Atlantico.
A un più attento esame, queste facili frasi suscitano un profondo fastidio. Gli otto governi (oggi diventati nove o più) che hanno firmato la dichiarazione Aznar-Berlusconi-Blair in appoggio agli Stati Uniti ne sono consapevoli. E hanno insistito sull´inscindibilità dei valori occidentali dell´illuminismo e della libertà. Questi valori, condivisi dall´Europa e dall´America - così come da altri - meritano di essere difesi da un´alleanza. Quando sono in gioco i valori, ogni tentativo di dividere le tradizioni europee da quelle America è malavveduto.
Potrebbe darsi che questi valori condivisi rendano più difficile trovare la tanto desiderata identità europea. Ma alimentare, sia pure non intenzionalmente, la costruzione europea con sentimenti antiamericani sarebbe intellettualmente disonesto, moralmente sospetto e politicamente pericoloso per tutti gli europei amanti della libertà.

Copyright Project Syndicate/Institute for Human Sciences, febbraio 2003

(Traduzione di Elisabetta Horvat)

la Repubblica
19 febbraio 2003 


Cinquecento milioni di europei?

di Jacques Delors 


Mi viene spesso in mente questa formula del Primo Ministro francese Raymond Barre: “L’Europa fa bene soltanto una cosa alla volta”. Oggi di fronte alla moltitudine di impegni che ha intrapreso l’Unione, occorre, per introdurre una riflessione, soffermarsi sulle prospettive essenziali. Enfatizzare il ruolo della Convenzione sarebbe vano, perché non credo che solo con la riflessione istituzionale – per quanto importante sia – si possa trovare il filo d’Arianna che renderebbe l’Europa più efficiente, più trasparente e più comprensibile. Realizzare l’Unione economica e monetaria è importante, giacché, nonostante la realizzazione dell’euro, resta molto da fare affinché questa unione cammini su entrambe le sue gambe – l’economia e la moneta – e possa essere al servizio di un bene comune e non fine a se stessa. C’è il processo ambizioso intrapreso a Lisbona in cui i Capi di Stato e di Governo, riuniti in Consiglio europeo, hanno deciso di fare dell’economia europea la più potente, la più competitiva e la più avanzata sul piano sociale. C’è una nuova cooperazione in materia di sicurezza, con progressi che si verificano in settori straordinariamente difficili, tenuto conto della diversità delle legislazioni in materia d’affari giudiziari e di sicurezza interna, tenuto anche conto delle tensioni che esistono in ogni paese tra i ministri dell’Interno e i ministri della Giustizia, e di differenze in merito alla delinquenza. C’è anche la messa in atto della Forza di Reazione Rapida, anche torna molto complicato, molto difficile, in quanto le ambizioni dei differenti paesi non sono le stesse. In definitiva, l’Europa progredisce in modo sicuro, ma con discrezione.

Premesso tutto ciò, vorrei concentrare questo mio intervento su un tema che in un certo senso riassume l’insieme degli interrogativi sull’avvenire dell’Unione Europea, il tema cioè dell’allargamento, e quindi della riunificazione dell’Europa. Perché sono questi, a mio avviso, il nostro ideale e la nostra priorità. 

La posta in gioco 

Bisogna evitare che le difficoltà legate ai negoziati sull’agricoltura, sui periodi di transizione, sulle emigrazioni, ci nascondano la foresta di potenzialità che presenta questa grande Europa, quello che chiamerei “il dono di nozze” di questo matrimonio tra le diverse Europe. A mio avviso, questa è la più grande sfida che ci è stata lanciata, e mi dispiace che finora si sia considerato questo allargamento alla stessa stregua dei precedenti. Invece non è affatto dello stesso ordine. Non parlo in termini di popolazione e di livello di vita, ma in termini di civiltà e di valori. Far vivere insieme 500 milioni di europei è un progetto che configura in realtà il tentativo di governare la mondializzazione, che tutto il mondo vorrebbe veder realizzato. Se riuscissimo in questo progetto, gli storici diranno nel 2020 che l’Europa è riuscita nella sintesi tra le strategie di mercato (la competizione, la libera concorrenza) da un lato, e le regole necessarie, dall’altro, per la conservazione delle identità e dei talenti.

La mia argomentazione si fonda su tre punti principali. In primo luogo, contrariamente ai pianti e ai lamenti che si sentono di sovente, i “doni di nozze” sono molto più allettanti e molto più ricchi di quanto non si pensi. In secondo luogo, la grande Europa non può porsi (per essere efficace) obiettivi così grandi come quelli definiti dal trattato di Maastricht. Essa dovrà accordarsi su finalità ragionevoli e attendibili. In terzo luogo, la grande Europa è un banco di riflessione sul divenire dell’Unione nel suo complesso: è soltanto a partire da ciò che si vorrà definire come “voler vivere insieme” che si potrà delineare un’architettura istituzionale rispondente alle aspirazioni e ai problemi attuali.


Luci e ombre di un negoziato 

Per parlare di questi “doni di nozze” ho cercato una frase altrettanto provocante e l’ho trovata attraverso lo storico inglese Norman Davies che ha pubblicato una Storia d’Europa nel 1999 e che dice: “è nell’Est sotto la pressione comunista che la tradizionale macchia viola dell’Europa si è meglio conservata”.

Un altro storico inglese, Hugh Seton-Watson, si rifiuta di dare per scontata – e siamo ancora in piena guerra fredda – la separazione tra Est e Ovest; sottolinea al contempo, dopo molti altri che potrei citare, la complessità della grande Europa, le molteplici Europe, ma anche gli imperativi che si impongono ad essa, la necessità di un ideale europeo, il ruolo complementare di Est e Ovest e il riconoscimento di un pluralismo culturale europeo.

Questi propositi espressi da intellettuali, che non si preoccupano della costruzione dell’Europa, testimoniano che, al di là dell’impresa umana che è incominciata nel 1950, ci sono in tutta la storia d’Europa uomini e donne che hanno pensato, questa Unione (senza avere in testa il trattato della CECA o la Dichiarazione Schuman) come a un continente con la sua personalità e la sua diversità.

Vorrei dire qualche parola sugli apporti all’Europa unita provenienti dai paesi dell’Europa centrale e orientale, sulle loro difficoltà politiche e sociali, senza tuttavia trascurare i parametri economici da applicare a questo grande cantiere, perché significherebbe cadere nell’eccesso contrario.

I contributi di questi paesi appartengono innanzi tutto alla loro storia. Molti di essi non sono stati solamente vittime del comunismo ma sono stati per più di cento anni assoggettati alle grandi potenze attraverso i trattati che facevano, disfacevano e rifacevano le nazioni.

In secondo luogo, esiste la mentalità delle piccole nazioni, alquanto numerose nell’Europa attuale. Milan Kundera, che si è battuto anche lui prima del crollo della Cortina di ferro per farci meglio comprendere quale forza umana e vitale esisteva nell’Europa dell’Est, diceva: “... mi sembra spesso che la cultura europea comune nasconda un’altra cultura ignota. Si crede che i piccoli siano necessariamente gli imitatori dei grandi, ma è un’illusione, essi sono assai diversi”, e Jean Monnet affermava, pensando sempre all’organizzazione dell’Europa: “...questa abbondanza, questa coesistenza tra grandi e piccoli paesi possiede un grande valore umano e direi anche spirituale”.

L’apporto di questi paesi è qualitativo più che quantitativo, e non bisogna dimenticarlo nel momento in cui cerchiamo di discutere con loro l’avvenire dell’Europa. Certamente essi hanno una serie di difficoltà, non semplicemente economiche o giuridiche. Non bisogna innanzi tutto sottovalutare le difficoltà giuridiche riscontrate da paesi che hanno visto la loro identità nazionale ridotta dal comunismo e che hanno parimenti subito un’amministrazione di tipo stalinista, che non ha niente a che vedere con un’amministrazione vitale all’interno di una democrazia pluralista e di un’economia di mercato.

Le loro difficoltà attengono anche all’assenza di classi medie e a una secolarizzazione quasi totale di cui si sono visti gli effetti nei nuovi Länder della Germania dell’Est. Questa quasi secolarizzazione non vuol dire che tutto è cancellato, ma che il passato può rinascere in un’altra forma, con più nostalgia, rimorsi e difficoltà. In altre parole, occorre ritrovare le proprie radici, le proprie tradizioni e la propria personalità.

Infine esiste una tensione tra queste sovranità ritrovate e le prospettive di integrazione. Non è un motivo per dire che questi popoli sono nazionalisti, ma è comprensibile che nel momento in cui si emancipano dal comunismo, avvertono il bisogno di vivere insieme a livello nazionale, e di ritrovare la dignità della loro nazione. Ed è proprio di questo contesto che noi diciamo loro: “dovrete dividere questa sovranità, cedendone una parte all’Unione”. Cosa tutt’altro facile per loro.

Quanto ai problemi economici che costituiscono l’oggetto degli attuali negoziati – senza dimenticare la famosa integrazione del cosiddetto acquis comunitario (80.000 pagine di testi giuridici con relativi commenti, per semplificare la complessità e procedere più veloci) – farò un confronto tra l’entrata della Grecia, della Spagna e del Portogallo e l’entrata di questi dieci paesi. I tre paesi mediterranei, quando si sono presentati, offrivano un quarto del territorio in più; i dieci attuali un terzo in più. I tre paesi mediterranei costituivano il 22% della popolazione in più; i dieci pretendenti il 30% in più.

La porzione del prodotto interno lordo, ossia della ricchezza dei paesi candidati in rapporto alla Comunità, era del 10% per i tre paesi mediterranei, e solo del 5% per i dieci attuali. Inoltre, il livello di vita individuale era, per i tre paesi mediterranei, i due terzi della media dei paesi dell’Unione, mentre per i paesi oggi candidati non è che un terzo: il 38% per l’esattezza. Ciò significa che la distanza è grande. Alcuni progressi sono già stati compiuti da questi paesi, mentre le principali difficoltà rimangono l’emigrazione della mano d’opera e la modernizzazione dei settori dell’agricoltura, dell’energia, dei trasporti e dell’ambiente. Per questi quattro settori la messa a norma dell’Unione Europea richiederebbe investimenti enormi, nell’ordine del 6% del loro prodotto interno lordo. Inoltre, quando questi paesi saranno integrati, dovranno definire il loro ruolo nella divisione europea e nella divisione internazionale del lavoro.


Gli obiettivi prioritari


Occorrono obiettivi realistici, che tengano conto delle difficoltà attuali che incontrano i Quindici per mettersi d’accordo su una forza d’intervento di 60.000 persone, sull’aumento del loro budget di difesa, su una politica economica estera comune, su una corretta sintesi tra la liberalizzazione dei mercati e le normative necessarie.

Forse, per una sorta di miracolo, l’entrata dei dodici paesi permetterà all’improvviso di mettersi d’accordo? Bisogna liberarsi da quell’illusione, dall’idea che la grande Europa possa realizzare, di un colpo, tutti gli obiettivi fissati dai trattati attuali.

A mio avviso la nuova Europa allargata dovrà fissare essenzialmente tre grandi obiettivi: diventare uno spazio di pace e di sicurezza in base all’ispirazione che ha condotto l’avventura europea fino a qui; stabilire un contesto per uno sviluppo equo e sostenibile; permettere un’espressione arricchita della nostra diversità, poiché è attraverso la personalizzazione della nostra cultura che possiamo accedere all’universale, senza rinunciare a quello che siamo.

In primo luogo uno spazio di pace e di sicurezza: ciò implica la stabilità delle frontiere – una rivoluzione storica per questi paesi. Ricordiamo che esistono ancora dei problemi con le minoranze ungheresi o con i Sudeti, per fare solo due esempi. Ciò richiede anche uno sforzo eccezionale da parte dell’Unione Europea nei Balcani. È vero che la Bulgaria e la Romania sono in ritardo sul piano economico e rappresentano i casi più difficili. È vero che non è facile trasformare l’ex-Jugoslavia (inventata a suo tempo da un trattato) in un sistema di nazioni indipendenti, ma mi chiedo: sarebbe davvero più difficile, oggi, proporre ai Paesi membri della ex-Jugoslavia uno sforzo pari a quello che abbiamo fatto per la CECA (ovvero collaborare e cooperare per conoscersi meglio)? Sarebbe davvero impossibile? Eppure è proprio questo uno dei talenti dell’Unione Europea. Mentre l’inclinazione naturale di ciascun paese è quella di sviluppare direttamente le proprie relazioni economiche e finanziarie con l’Unione.

Il problema diventa ancora più difficile a causa delle divisioni del Mediterraneo; per cui noi abbiamo il compito di guidare chi non ha partecipato alla negoziazione dei trattati. Ciò significa, ad esempio, che pur dovendo limitare in qualche modo gli obiettivi della grande Europa, devo comunque includervi il “terzo pilastro” (cioè l’obiettivo della sicurezza interna), dal momento che la criminalità è ormai diventata internazionale e tutti accusiamo gli stessi problemi.

Sicuramente non si potrà regolamentare tutto – come sostengono del resto i polacchi – perché abbiamo le nostre frontiere esterne. Non esiste solo il problema di Kaliningrad, questa enclave russa che si troverà in mezzo all’Unione, esistono anche altri casi. La gestione delle nuove frontiere dell’Europa non sarà solo una questione di dogane, non sarà solo una questione di polizia. Si tratterà anche di definire che tipo di relazione arriveremo ad allacciare con i paesi che circonderanno l’Unione Europea.

Secondo obiettivo: un contesto per uno sviluppo equo e sostenibile. Uno spazio-mercato di 500 milioni di abitanti non può funzionare se non con delle regole che si impongano a tutto il mondo e che si possano rispettare. Ricordo che se siamo riusciti a progredire su questo terreno fin dal 1985, non è perché avevamo semplicemente deciso di fare un grande mercato senza frontiere, ma perché nell’Atto Unico che ha permesso la realizzazione di un mercato comune era compreso un trittico di fondo al quale tengo molto e che non è stato facile da far accettare: “La concorrenza che stimola, la cooperazione che rinforza e la solidarietà che unisce” è la grande sfida che fu posta allora ai Quindici. Se domani per ragioni egoistiche (di egoismo nazionale), o per ragioni finanziarie, si dovesse abbandonare questo trittico, allora l’Unione Europea non sarebbe altro che una zona di libero scambio. E come tale non resisterebbe all’usura del tempo.

La concorrenza è basata sul grande mercato, la cooperazione e le politiche strutturali sono fondate sul partenariato con le regioni che hanno elaborato programmi, lavorato insieme e ricevuto fondi europei. È stato un successo e ora occorre estendere l’azione ad altri campi. Prendiamo due esempi. Se ci fosse stata maggiore cooperazione, non si potrebbe sostenere che l’Unione Economica e Monetaria marcia sulla gamba monetaria, poiché la gamba economica sarebbe forte. Se ci fosse stata maggiore cooperazione, credete che sarebbero stati ascoltati ogni giorno i lamenti di coloro che sostengono che l’Europa è indietro riguardo alla ricerca scientifica? Purtroppo noi non cooperiamo in maniera intelligente ed efficace in materia di ricerca, in quanto i nostri paesi non hanno singolarmente la statura sufficiente per farlo. E questo è vero anche per la salute e per la politica dei farmaci. La cooperazione è un elemento essenziale del nostro apprendistato comune e occorre svilupparla.

Infine, la solidarietà. Non si sarebbe mai potuto fare un Mercato Unico se le politiche strutturali non avessero visto i loro importi passare, all’interno del budget comunitario, da 5 miliardi di euro nel 1984 ai 33 miliardi di euro nel momento attuale. Non è semplicemente una questione di denaro, è che i responsabili locali, o regionali, hanno visto che l’Europa esisteva. Essi non hanno aspettato soltanto il denaro, ma hanno proposto innovazioni e si sono scambiati esperienze. Fisicamente l’Europa esisteva e questo permetteva di evitare i danni del “lasciar fare e lasciar passare”.

Solo agendo in questo modo faremo della Grande Europa un laboratorio unico per il governo della mondializzazione, poiché potremo dimostrare che siamo in grado di accettare la concorrenza e il libero scambio, a condizione che esistano delle regole condivise.


Elogio della diversità


In terzo luogo, la grande Europa dovrà essere un’espressione arricchita delle nostre diversità. Nulla deve essere cancellato da una storia movimentata come la nostra: lo scisma d’Oriente, le conquiste ottomane, le guerre civili europee, i trattati delle grandi potenze, le disparità dello sviluppo economico. La celebre formula di Hannah Arendt del perdono e della promessa rimane la miglior illuminazione che si può dare per l’Europa. “Il perdono e la promessa” è senza dubbio la formula che vale anche all’interno della prospettiva della grande Europa.

La differenziazione è sempre esistita nella costruzione europea. Ricordo il necessario ricorso a fasi di transizione ogni volta che entrava un nuovo paese, gli “opting out” del trattato di Maastricht, l’iniziativa detta di Schengen, che non si applica ai Quindici, e infine l’Unione Economica e Monetaria.

Se non si fosse raggiunta l’unanimità dei Quindici per fare l’Unione Economica e Monetaria, credete che adesso ci sarebbe l’euro?

Valorizzare la differenziazione scaturisce da un semplice principio di tolleranza. Non si può obbligare un paese ad andare più lontano di quanto non voglia, ma quello stesso paese non può impedire agli altri di andare lontano quanto lo desiderano. Questa, se volete, è la regola per vivere insieme e in un contratto di matrimonio è la regola essenziale. Nel momento in cui questa regola viene dimenticata e coloro che sono contrari al progresso dell’Europa rifiutano la differenziazione, allora non è più possibile progredire.

La differenziazione acquisterà anche un’altra forma nella grande Europa: vi saranno le cooperazioni sub-regionali, i paesi del Baltico hanno le loro tradizioni, altrettanto i paesi dell’Europa centrale. In questa grande Europa, le cooperazioni regionali saranno necessarie, in quanto se non si stabilisce un legame tra l’individuo e le istituzioni europee (che sono forzatamente lontane), non si potrà lottare contro le vertigini della globalizzazione.

La scelta è dunque tra una differenziazione organizzata e una differenziazione di fatto. Alcuni grandi paesi pensano all’ipotesi di un Consiglio di sicurezza, dove tutti le grandi nazioni verrebbero rappresentate, sia nella politica estera che nella politica di sicurezza, e dove gli altri paesi siederebbero a turno. Qualcosa del genere esiste già. Perché non parlare di differenziazione attraverso una delle due forme stabilite: le cooperazioni rafforzate che sono già previste dagli stessi trattati (anche se non è facile, giacché un paese può sempre opporsi a una cooperazione rafforzata in materia di politica estera), oppure l’idea di un’avanguardia sotto la forma di un gruppo pioniere?

In realtà ciò che ci minaccia sono le forme nascoste della differenziazione, che si rivelano perverse in quanto cercheranno in seguito di manipolare le istituzioni e di cambiare le regole del gioco. Farò un esempio concreto: uno o due paesi ritengono che il Consiglio europeo si riunisca non più quattro, ma sei volte l’anno con degli “sherpa”, ovvero uomini o donne designate dal capo del governo per preparare le riunioni del Consiglio. In questo modo, l’attuale sistema comunitario risulterà emarginato e la Commissione, istituzione incaricata di rappresentare tutti i paesi a prescindere dalla loro estensione, non potrà più assumersi questo compito. E altrettanto vale per il Parlamento europeo. Non è una questione di statuto per queste due istituzioni, ma è la filosofia stessa della Comunità a essere messa in causa.


Il cantiere istituzionale


A mio parere, la riflessione sulla riforma istituzionale dell’Unione dovrebbe fondarsi su tre punti essenziali.

1. Il quadro istituzionale attuale è troppo complicato e generalmente illeggibile per un cittadino di buona volontà. Occorre semplificare, in particolare attraverso un chiarimento delle competenze e una definizione comprensibile dell’agenda politica;

2. L’incremento degli Stati membri costituisce una sfida essenziale per l’organizzazione dell’Unione e in particolare per il ruolo devoluto alla presidenza. Ma la sfida riguarda anche i metodi di gestione politica e amministrativa, e non solo la riforma delle istituzioni. In un’automobile, c’è la linea del design e c’è il motore: la passione dei nostri responsabili politici per il design è formidabile, ma non ce n’è uno che si prende la briga di sollevare il cofano per verificare che cosa non va nel motore. Se si sistemasse effettivamente il motore, si potrebbe già migliorare del 50% il funzionamento e la trasparenza dell’Unione;

3. La sussidiarietà è una preoccupazione essenziale per l’Unione Europea. Questo principio filosofico, questa concezione dell’uomo e della sua appartenenza alla società non può essere rinchiusa in una cornice giuridica perché la sua applicazione dipende dal dibattito e dalle decisioni politiche. Diversamente da quanto accade in uno Stato federale – come in Germania, dove la corte di Karlsruhe dirime le controversie tra il Bund e i Länder – non è possibile trasferire questo sistema in Europa. La sussidiarietà è davvero uno stato dello spirito, è la convinzione che occorra lasciare all’individuo la consapevolezza dei propri diritti e dei propri doveri, insieme alla possibilità di agire non solo sul suo destino individuale, ma anche sul destino collettivo della comunità di appartenenza.

Come far fruttare questo fermento locale? Come far spremere tutto il suo succo, in una coerenza d’insieme del progetto europeo? Mi sembra, per continuare con la metafora del motore, che la condizione necessaria per migliorarne il funzionamento consista nella formazione di un tandem Commissione/Consiglio che si trovi nel cuore di un processo decisionale, insieme a un Consiglio dei Ministri regolarmente riunito a Bruxelles.

In merito alla sussidiarietà, indipendentemente dal suo aspetto filosofico e dal fatto che si parli di deficit democratico, bisogna comunque essere prudenti. Si potrebbe distinguere, in materia giuridica, tra la legge di applicazione diretta, le leggi quadro che verrebbero applicate dagli Stati con una certa flessibilità e, infine, i decreti di esecuzione. È dunque necessario uscire dalla tipologia attuale dei testi per permetterne un corretto adeguamento.


A proposito del deficit democratico 

Sono abbastanza scandalizzato per il modo con cui viene trattato questo argomento. Lo si considera come se, all’interno delle nostre nazioni, la democrazia funzionasse perfettamente e come se gli individui fossero sempre più partecipi alla realizzazione di un destino comune. Invece il disincanto democratico è generale. Non chiediamo all’Europa di risolvere tutti i nostri problemi, ma solo la parte del problema che la riguarda. Per ora sappiamo applicare la sovranità e la cittadinanza all’interno di uno Stato-nazione, con una duplice valenza: per un verso, la sovranità interna che tutela i diritti dei cittadini e le leggi nazionali e, per altro verso, la sovranità estera che difende i propri interessi, rispettando, però, l’autonomia degli altri paesi. Questo spiega, nell’ambito della teoria classica che ha governato il mondo, il principio di non ingerenza.

Come riuscire a dividere la sovranità, portandone una parte a livello europeo, quando la cittadinanza viene tradizionalmente ricollegata alla nazione? Non è un’operazione semplice. Non mi aspetto certo dei miracoli su questo piano, ma credo ugualmente che, con una maggiore semplicità nel funzionamento istituzionale e con una maggiore sussidiarietà tra la democrazia a portata di mano e quella che viene esercitata dall’alto, si potranno fare importanti progressi. Del resto, se alcune nazioni si sono già costituite in un’Unione, ciò è dipeso dalla loro volontà di vivere insieme, confortata dal fatto di avere una storia comune.

Oggi – per concludere sul piano istituzionale – l’impegno a governare è sempre più necessario per gestire le interdipendenze, per animare i reticoli, per organizzare la mondializzazione. Ebbene, l’Europa diventerà un oggetto politico identificabile solo se possiederà un governo diverso da quelli nazionali, ma comunque un vero e proprio esecutivo europeo. Se vogliamo che ci sia un’Europa politica, con cittadini europei, ovvero con persone che sono cittadini dei loro paesi e al contempo si sentono parte attiva dell’avventura collettiva europea, allora bisogna che ci sia un esecutivo, bisogna sapere chi rappresenta l’Europa sia sul piano internazionale che su quello interno. Bisogna sapere, insomma, a chi chiedere conto della sua responsabilità.

Infine, bisogna saper conciliare il potere con la generosità: che cosa sarebbe il potere dell’Europa senza la generosità? Dall’Est ci giunge una riflessione che ripropongo attraverso le parole di Václav Havel: “La missione dell’Europa non è e non sarà più quella di governare il mondo, né quella di diffondervi con la forza la rappresentazione del Bene e della Felicità, né quella di imporgli la propria cultura o di dargli delle lezioni; ma sarà quella di essere d’esempio facendosi rispettare”. 
(Traduzione di Alessandra Fagioli)

da "ItalianiEuropei"
n° 73/4/2002


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