Il sogno che accompagna il progetto della nuova Europa
Sono da criticare coloro che mettono i bastoni tra le ruote d´un processo d´integrazione che, nonostante tutto, avanza faticosamente

di GIORGIO RUFFOLO


"Europe sans rivages", è il bel titolo di un bel libro di François Perroux. Sembra un buon lògo per il grande evento dell´unificazione europea. Sei, nove, dodici, quindici, venticinque; presto 27 paesi. Dove si fermerà questa Europa? Forse alla Turchia? E poi, chi sa, Israele e la Palestina, insieme? Il nostro premier, che, si parva licet, è anche lui un po´ sans rivages, vorrebbe metterci dentro addirittura tutta la Russia, fino a Vladivostok!
L´evento, inevitabilmente, invita alla iperbole. E invece, questo è proprio il momento di una riflessione razionale che eviti ogni retorica, positiva e negativa. Di retorica negativa è, invece, intrisa la nuova rivista, Global FP, che all´"Europa, terra senza sogni", dedica l´editoriale, di Ernesto Galli della Loggia. Ne ha parlato già criticamente Mario Pirani su queste pagine. Vorrei aggiungere solo due o tre cose.
L´autorevole editorialista carica a testa bassa Romano Prodi per la sua affermazione: «L´Europa è un sogno e un progetto». L´Europa, dice sostanzialmente, è un progetto senza sogno, quindi non è un progetto. È solo attraverso i sogni che i progetti della politica possono sperare di divenire realtà. Ora, non c´è traccia di entusiasmo, di passione, di cultura, nel "gelido schema istituzionale europeo". Né di emozione nel Parlamento europeo, luogo "algido e privo di storia", "dove gli interventi dei singoli deputati non possono durare in media che 45 secondi, due minuti e mezzo, cinque al massimo": quale alta politica può essere pronunciata in un tempo così breve?
Be´, Giuseppe Garibaldi ci riuscì. Affacciandosi al balcone del Campidoglio, di fronte a una folla festosamente vociante, disse solo: romani, siate seri. Ecco un discorso stringato ma significativo; e un consiglio da tenere a mente anche oggi. Per essere seri bisogna non rappresentare un´istituzione in modo caricaturale. A parte l´aritmetica (due minuti e mezzo fanno 150 secondi, non 45...), i tempi del Parlamento europeo, certo molto ristretti, e rispettati, non hanno mai impedito che vi si svolgessero dibattiti seri e intensi. Né Spinelli né Giscard d´Estaing né Mitterrand né Willy Brandt, e neppure Berlusconi sono stati impediti dal regolamento di dare il meglio, o il peggio, di sé. Del resto, si può essere tacitianamente persuasivi o torrenzialmente insipienti.
Ma veniamo, seriamente, al merito. L´Europa è un progetto freddo? Certo che sì. Non perché il "sogno" o l´utopia di una Europa unita non circoli in tutta la sua storia. Della Loggia non dice affatto questo. Dice che c´è uno scarto tra quell´utopia e questo progetto. Ora, lo scarto c´è, sicuramente. Ma quale utopia ha potuto tradursi concretamente in storia senza subire uno scarto? Lo scarto è il costo che la politica paga alla filosofia, per acquistare concretezza. Per evitare fallimenti e, soprattutto, deragliamenti fatali. Come Ernesto della Loggia sa benissimo, idee forti, calde, supremamente mobilitanti sono precipitate, al momento dell´impatto con il potere, nelle realtà negative e tragiche del loro rovescio. Il cristianesimo nell´inquisizione e nelle guerre di religione. L´illuminismo nel giacobinismo. Il nazionalismo romantico nel nazismo. Tutto sta nella direzione di quello scarto.
Ora, a me sembra che il progetto europeo abbia accettato fin dall´inizio di subire uno scarto, ma che la sua progressiva realizzazione tenda nella direzione del sogno e non in quella del suo tradimento. E il fatto che il progetto dell´Unione europea sia un progetto freddo è una garanzia del suo successo, non del suo fallimento. Se l´Unione fosse quella caricatura che Ernesto della Loggia ci rappresenta, avrebbe potuto crescere e moltiplicarsi come ha fatto? È forse un tumore maligno? O non invece, l´espressione di bisogni e di tendenze autentiche di quella storia?
Della sua economia, certamente. Galli della Loggia manco ne parla. Ed è strano, a meno che per questo tratto soltanto non sia rimasto legato a una certa retorica di sinistra, cui anch´io in tempi remoti ho sacrificato: quella secondo cui l´Europa che si stava costruendo era l´Europa dei banchieri, non quella dei cittadini. La verità è che l´unico sentiero che l´integrazione europea poteva imboccare, senza essere immediatamente paralizzata (come fu paralizzata la Comunità europea di difesa), era quello freddo, economicistico, di Jean Monnet: il giro lungo che attraverso l´unione doganale, le politiche settoriali e l´atto unico, è giunto al federalismo dell´unione monetaria, che è, come sa chiunque non sia accecato ideologicamente, una cosa che trascende i banchieri e introduce vincoli e obiettivi di natura sopranazionale.
Ma non si tratta solo di moneta e di economia. Come si può non vedere che l´Europa è oggi una grande realtà politica in divenire, e in un divenire difficilmente reversibile? Il solo fatto che lo stato di guerra sia diventato, per i paesi aderenti all´Unione, un fatto del tutto improbabile, e ciò sulla base di un grande processo pacifico di integrazione commerciale ed economica, avrebbe compiaciuto come una luminosa conferma delle sue teorie sul doux commerce il barone di Montesquieu.
Il fatto che il problema tedesco, incubo dell´Europa moderna, sia stato risolto pacificamente, non si deve forse alla capacità politica ed economica dell´Unione di assorbirlo senza grandi traumi? Il fatto che tre paesi mediterranei, Grecia Spagna e Portogallo si siano potuti liberare di regimi fascisti, transitando dalla depressione economica e dall´oppressione politica alla democrazia e alla prosperità, non si deve in gran parte all´attrazione politica e all´efficacia pratica dell´Unione? Il fatto che otto paesi dell´Europa orientale, liberati dalla cappa di piombo sovietica, possano guardare oggi con fiducia a una condizione di economia libera ma non sregolata e caotica, avrebbe potuto realizzarsi senza l´incubatrice dell´Unione?
Ma come fa uno studioso serio come Ernesto Galli della Loggia ad affermare che l´integrazione europea è un processo senza contenuti? Forse la ragione vera di questa requisitoria , è lo stesso Galli della Loggia a rivelarla, quando afferma l´assenza di una identità europea distinta da quella americana. Certo, democrazia e diritti umani sono retaggio comune degli europei e degli americani. Così come è comune a tutto l´Occidente la congiunzione delle due grandi forze della democrazia e del mercato, che ha costituito la formula chiave della sua superiorità, materiale e civile. Ma è altrettanto certo che il rapporto tra queste due grandi forze, negli ultimi 50 anni, ha assunto, in Europa e in America, forme diverse: molto più mercatistiche e molto più marcatamente ideologizzate in America, molto più socialmente e laicamente caratterizzate in Europa. Insomma, di Occidente, ce ne sono due. Ed è bene che sia così. Un Occidente tutto americano, guidato da una leadership fanatica e irresponsabile come quella dei cosiddetti neocons, configura una condizione mondiale di tragica instabilità. Gli Stati Uniti d´Europa costituirebbero un formidabile fattore di equilibrio e di stabilità mondiale: anche a vantaggio degli Stati Uniti d´America.
Non è sufficiente questa funzione mediatrice ed equilibratrice per dare una risposta a Galli della Loggia quando domanda: a che cosa vuole servire l´Europa? Proprio a questo: a evitare la deriva di un mondo che una Superpotenza solitaria si rivela impotente a governare. A porre il primo tassello di una nuova grande rete di Superpotenze che siano in grado di affrontare insieme, attraverso la cooperazione, i problemi suscitati da una globalizzazione sregolata. Ma che c´entrano le radici giudaico-cristiane ? e perché non quelle illuministiche, in tutto questo?
È del tutto inutile prendersela con Prodi e con le istituzioni europee. Bisognerebbe piuttosto criticare e contestare coloro ? leader e forze politiche e chierici della pubblica opinione ? che mettono i bastoni tra le ruote di un processo di integrazione che, nonostante tutto, avanza faticosamente.
Diceva Andrè Maurois che «l´umanità progredisce attraverso la realizzazione di cose ritenute impossibili». L´Unione europea è una di queste.

la Repubblica
5 maggio 2004


Stati grandi e piccoli si temono ma nell´Ue decideranno i cittadini

VALÉRY GISCARD D´ESTAING, GIULIANO AMATO E JEAN LUC DEHAENE


I dibattiti della Convenzione sono stati spesso presentati all´opinione pubblica come se riflettessero un conflitto d´interessi tra gli Stati più popolati e gli Stati meno popolati d´Europa, comunemente chiamati grandi e piccoli Stati. Questa opinione infondata cercava di accreditare l´idea che esistesse una manovra concertata dei grandi mirante a limitare i diritti dei piccoli, al fine di piegarli a decisioni che sarebbero loro imposte da un organo formato dagli Stati più popolati dell´Unione, Germania, Francia, Regno Unito e Italia, ai quali verrebbero eventualmente ad aggiungersi anche i due ad essi prossimi, Spagna e Polonia. Questa controversia merita un´analisi seria e imparziale. Disinteressarsene sarebbe un errore, poiché ciò comporterebbe il rischio di danneggiare in maniera duratura le relazioni interne all´Unione. Al contrario, non è parimenti possibile limitarsi ad affrontarla sotto forma di processo alle intenzioni o di affermazioni superficiali.
Iniziamo da due constatazioni. È assodato che l´Ue aggrega Stati di dimensioni assai diverse, dal più popolato – la Germania, con 82,5 milioni di abitanti – al più piccolo, oggi il Lussemburgo con i suoi 450.000 abitanti, a cui tuttavia ben presto si sostituirà Malta con 340.000. Questa disparità di consistenza delle varie popolazioni è ben più rilevante di quella esistente in strutture a questa comparabili, in particolar modo negli Stati Uniti. Si tratta di una difficoltà di cui l´organizzazione dell´Europa deve tener conto.
La seconda constatazione è che questo problema si è presentato soltanto in tempi recenti. Durante i primi decenni dell´edificazione europea questo problema non era sorto, sebbene tra i sei Paesi fondatori già figurasse il meno popolato degli Stati membri, il Lussemburgo. Questo Paese ha rivestito un ruolo di grande importanza nell´edificazione europea, dando ospitalità a numerose istituzioni comunitarie, quali la Corte di Giustizia e la Banca Europea d´investimento. Per due volte, con Gaston Thorn e Jacques Santer, il Lussemburgo si è visto assegnare la presidenza della Commissione. Nemmeno l´allargamento successivo, che interessò un grande paese, la Gran Bretagna, e due nazioni meno popolate, la Danimarca e l´Irlanda, diede adito ad una polemica tra grandi e piccoli. Si tratta pertanto di una complicazione di fresca data, che occorre far risalire all´ambito dell´attuale evoluzione europea.
Coloro che più di recente hanno fatto ingresso nell´Unione hanno qualche difficoltà ad accettare ciò che l´esperienza europea ha insegnato agli Stati membri di vecchia data, e addirittura agli euroscettici che figuravano tra loro: la partecipazione alla realizzazione europea esige un compromesso tra le esigenze specificamente nazionali e le normative di gestione dell´insieme previste su scala europea. Tale compromesso deve essere raggiunto tra due diverse istanze di eguaglianza che sono, per loro stessa natura, inconciliabili: l´eguaglianza tra i vari Stati e l´eguaglianza tra tutti i cittadini. Come non è possibile ipotizzare un´Europa in cui i diritti degli Stati non siano riconosciuti, così non sarebbe parimenti concepibile postulare l´esistenza di un´Europa in cui il dogma dell´eguaglianza tra gli Stati si traduca in una situazione di ineguaglianza tra i suoi abitanti. Prima o poi, le istituzioni di una simile Europa sarebbero spazzate via da una ventata di democrazia.
Tutto ciò consente di comprendere l´approccio scelto dalla Convenzione. Le relazioni tra gli Stati membri, e in particolare quelle tra i più popolati e i meno popolati, intercorrono a tre livelli: nella definizione delle competenze dell´Unione, nelle sue fasi decisionali, e nella designazione dei suoi responsabili politici.
Il primo livello, che salvaguarda l´identità degli Stati e che tutela i loro diritti, è indubbiamente quello che definisce le competenze che essi continueranno ad avere, e che, pertanto, non correranno il rischio di essere soggette a pressioni da parte degli altri. Tali competenze sono esattamente identiche per tutti gli Stati dell´Unione, siano essi grandi o piccoli.
Per quanto riguarda le competenze conferite all´Unione, secondo il principio di attribuzione sancito dalla Costituzione, il loro elenco compare nel testo costituzionale medesimo. Tali competenze sono pertanto "accettate" liberamente da tutti gli Stati membri. Ci ha sconcertato l´aver constatato che questo punto, pur essendo determinante ai fini della definizione del ruolo presente e futuro dell´Unione, aveva destato scarsa attenzione da parte dei partecipanti alla Convenzione, in specie di coloro che provengono dai paesi con un minor numero di abitanti. Se temevano di subire un´ingerenza eccessiva da parte degli Stati più grandi, proprio lì avrebbero trovato il freno necessario ad arginare le pressioni che rischiavano di subire.
In materia di competenze dell´Unione, non esiste pertanto alcuna discriminazione tra gli Stati imputabile alla consistenza della loro popolazione. Per quanto concerne poi la fase decisionale, desideriamo qui rammentarne il meccanismo. Le proposte della Commissione – organo deputato ad interpretare il comune bene europeo – per essere adottate devono riscuotere prima il benestare del Parlamento europeo e poi quello del Consiglio dei ministri.

Il Parlamento europeo rappresenta l´insieme dei cittadini europei. Come in tutte le democrazie, siano esse federaliste o meno, la sua composizione deve essere in proporzione alla popolazione. Ciò è quanto sancisce la Costituzione quando prevede un minimo di rappresentanza di quattro deputati, a tutela degli Stati più piccoli. Il Parlamento vota a maggioranza dei suoi membri. Per essere adottata, dunque, una legge europea deve riscuotere l´approvazione di questa maggioranza.
Soltanto allora essa viene trasmessa al Consiglio dei ministri, che funziona come una seconda Camera - il Senato, diremmo noi.
Si sarebbe potuto prevedere di organizzare il Consiglio sul modello di una seconda Camera, alla maniera del Bundesrat tedesco, nel quale sono rappresentati tutti i Länders.
Questa soluzione, che godeva del nostro favore, non è stata accolta dalla Convenzione. Essa avrebbe indubbiamente consentito di rispondere brillantemente all´inconveniente insorto tra Stati di dimensioni diverse. La Convenzione si è pronunciata a favore del mantenimento della situazione attuale, che attribuisce la funzione legislativa al Consiglio dei ministri, nel quale tutti gli Stati sono rappresentati da un loro incaricato a livello di ministro.
L´unico problema che quindi si pone è quello delle modalità di voto in seno a questo Consiglio. Inizialmente la norma che stabiliva le modalità di voto era quella della proporzione: dieci voti per i grandi Stati, cinque voti per gli Stati medi e due voti per i piccoli. Tra i paesi fondatori, i grandi Stati disponevano della maggioranza con un buon margine. I successivi allargamenti dell´Unione, che hanno interessato soprattutto Stati piccoli e medi, hanno alterato questo sistema. Nell´Europa dei 25, i sei paesi maggiormente popolati, che rappresentano il 74 % della popolazione complessiva dell´Unione, non disporranno che del 53 % dei voti.
La Convenzione si è sforzata di individuare una formula che dia pari garanzie agli Stati grandi e a quelli piccoli: ai grandi Stati facendosi carico del punto di vista della maggioranza dei cittadini, e agli Stati piccoli e medi garantendo invece che una decisione contraria alla loro opinione non possa essere imposta alla maggioranza degli Stati membri. Questa formula, detta della doppia maggioranza, era stata raccomandata dalla Commissione europea, nel suo contributo del Novembre 2002, e in seguito era stata ratificata dal Parlamento europeo. Si è così ottenuto che una legge europea non possa essere adottata contro il parere degli Stati membri piccoli e medi, che detengono una larga maggioranza al Consiglio dei Ministri, né senza il concorso di uno o più dei grandi paesi, necessario a raggiungere la soglia del 60 % della popolazione. Questa formula ha inoltre il vantaggio di stimolare i grandi e i piccoli paesi ad un´alleanza forzata, in vista dell´adozione di una legge europea. Lungi dal metterli su fronti opposti, essa li invita a scandagliare delle soluzioni vicendevolmente gradite. Non è tuttavia possibile spingere oltre questa formula, se si vuole evitare di paralizzare l´ordinamento giuridico europeo!
Questa soluzione presenta, agli occhi di due importanti Stati dell´Unione che figurano tra i più popolosi, l´inconveniente di allontanarsi dal parametro di voto negoziato nel Trattato di Nizza. La loro preoccupazione, a quanto pare, non è tanto quella di facilitare alla maggioranza qualificata la fase decisionale, quanto quella di poter mobilitare un numero sufficiente di paesi per opporsi ad una proposta della Commissione.
Nonostante simili riserve, il ricorso alla doppia maggioranza è parso costituire, agli occhi della maggior parte dei partecipanti alla Convenzione, il modo migliore di tener conto della duplice legittimità dell´Unione, l´unione dei cittadini e l´unione degli Stati.
Desideriamo infine sottolineare l´importanza di un´istituzione il cui ruolo è spesso misconosciuto o sottovalutato nei dibattiti europei, la Corte di Giustizia. Essa «garantisce il rispetto del diritto nell´interpretazione e nell´applicazione della Costituzione». Ebbene, l´Articolo 28 della Costituzione precisa che « la Corte di Giustizia europea è costituita da un giudice per ogni Stato membro». Pertanto, nonostante le differenze delle loro rispettive popolazioni, a tutti gli Stati membri è garantito un trattamento rigorosamente identico nell´interpretazione e nell´applicazione della Costituzione.
* * *
Ulteriore motivo di preoccupazione per alcuni Stati poco popolati è la supposizione che i rappresentanti delle loro giurisdizioni siano esclusi dai posti di responsabilità dell´Unione. Simile timore non dovrebbe sussistere ad un esame obiettivo dell´attuale contesto dell´Unione: il presidente eletto del Parlamento europeo oggi è un irlandese. Quando di recente si dovette designare il vicepresidente della Banca Centrale europea, la scelta cadde su una personalità greca. La storia insegna che i candidati dei paesi di medie dimensioni sono spesso favoriti nell´accesso alle massime responsabilità dell´Unione!
Per quanto riguarda il futuro Presidente del Consiglio europeo, la Costituzione prevede che debba essere eletto, dai membri del Consiglio europeo, a maggioranza qualificata. Poiché questa elezione non consegue da una proposta della Commissione, ciò significa che, in virtù di una disposizione particolare, il candidato dovrà raccogliere a suo consenso una maggioranza di due terzi degli Stati membri, ovvero di 17 su 25, in rappresentanza dei tre quinti della popolazione. Gli Stati medi e piccoli avranno pertanto il potere di respingere qualsiasi designazione essi non ritengano opportuna, e gli Stati maggiormente popolati non avranno possibilità alcuna di imporre agli altri il candidato di loro scelta.

Questa analisi dimostra che la riferita opposizione tra Paesi più densamente e meno densamente abitati d´Europa deriva da una percezione fuorviata, e in ogni caso superficiale, delle relazioni esistenti in seno all´Unione Europea. Nel corso degli anni si costituiranno e si smantelleranno altre alleanze, a seconda dei criteri geografici, ideologici o finanziari di volta in volta adottati. I voti raccoglieranno il consenso ora degli uni, ora degli altri. E la voce della democrazia si farà sentire sempre più forte – è nostra ferma opinione - fino a quando alle prossime scadenze europee – ma per le sole competenze europee! – il potere passerà direttamente nelle mani degli stessi cittadini europei.

Valéry Giscard d´Estaing è presidente della Convenzione Europea; Giuliano Amato e Jean-Luc Dehaene sono i vicepresidenti
(Traduzione di Anna Bissanti)

la Repubblica
13 novembre 2003


Il Desiderio di una Costituzione:la Convenzione sul futuro dell'Unione

di Cristiano Zagari


Il 18 luglio scorso a Roma il Presidente della Convenzione europea Valery Giscard d'Estaing ha consegnato ufficialmente il progetto completo di trattato costituzionale alla Presidenza italiana del Consiglio dell'Unione europea in vista della prossima Conferenza Intergovernativa (CIG) destinata ad aprirsi il 4 ottobre prossimo sempre a Roma. Dopo sedici mesi di duri confronti i 207 membri della Convenzione (membri supplenti compresi) si sono accordati su un testo senza opzioni, diviso in quattro parti e composto da 460 articoli. Per arrivare a ciò ci sono volute 26 sessioni plenarie, 1812 interventi, 5436 minuti di tempo di lavoro e 5995 emendamenti. 
Tuttavia, malgrado un tale dispiegamento di forze il verdetto dell'Eurobarometro di luglio smorza gli entusiasmi, riportando, che per quanto il 68% dei cittadini europei si dichiari favorevole a una Costituzione europea, il 55% di loro non sapeva nemmeno dell'esistenza di una Convenzione che stava lavorando sul tema, evidenziando per l'ennesima volta come il solco tra cittadino e istituzioni sopranazionali e nazionali continui ad esistere.
In realtà, una piccola vittoria è già stata raggiunta attraverso il metodo stesso della Convenzione, metodo che per la prima volta ha portato i destini dell'Unione Europea fuori dalle stanze dei diplomatici dai niet facili, per portarle nelle scuole, nelle università, nelle associazioni e in numerosi altri luoghi di aggregazione altrettanto lontani dalle "stanze dei bottoni". 
Nel suo esercizio durato sedici mesi la Convenzione ha provato a mettere la "palla al centro" tra cittadini e Stati dando ai primi, la possibilità di esprimersi su temi che sino ad allora erano allo stretto appannaggio degli addetti ai lavori. Tale opportunità si è realizzata in quella che la Convenzione ha definito "fase d'ascolto", una fase durata 6 mesi (marzo 2002-agosto 2002) in cui la società civile europea, dopo essersi confrontata, ha lasciato in eredità agli addetti ai lavori "i propri auspici" riguardo al come avrebbe dovuto essere per lei l'Europa del futuro .
E' anche sulla scorta di tali indicazioni che la Convenzione ha prima elaborato e poi proposto il progetto di trattato-costituzione da sottoporre alla formalmente solo alla CIG ma sostanzialmente vista la trasparenza del processo anche a tutti i cittadini dell'Unione. 
In altre parole, già ora che "la palla torna ai cittadini" si potrà veramente capire (e qui l'Eurobarometro sarà veramente utile), a fronte di un testo che cerca di rispondere a 5 quesiti fondamentali (1 cosa significa essere europei ,2 chi fa cosa in Europa e perciò chi è responsabile, 3 chi esercita la leadership politica, 4 come si implementano principio e azione e 5 come è possibile adattare l'Unione alle sfide future) se il solco tra cittadini e istituzioni si sarà andato restringendo o meno.

Cosa significa essere europei

Il portare il progetto europeo più vicino ai cittadini dell'Unione è un obiettivo centrale dell'attuale progetto di riforma. Un documento base comprensibile è il primo passo da fare affinché i cittadini s'identifichino con l'Europa. In tal senso l'elaborato della Convenzione offre buone premesse riducendo gli attuali trattati in un unico documento, assegnando una personalità giuridica unica all'Unione (art. I-6), incorporando la Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione come Parte II della Costituzione, semplificando gli strumenti giuridici e non, e stabilendo per la prima volta una gerarchia delle norme, istituzionalizzando"il principio di supremazia del diritto comunitario" (art.I-10), quest'ultimo, con buona pace del rappresentante del Governo britannico Peter Hain che nella plenaria del 5 marzo 2003 dopo essersi opposto si è sentito rispondere dal Vice-Presidente della Convenzione Giuliano Amato: "Se gli Stati attribuiscono delle competenze all'Unione è naturale che questo diritto abbia la supremazia" .

Chi fa cosa (le competenze)

Dare una risposta al cittadino europeo sul "chi fa cosa" tra Unione Europea e Stati nazionali è diventato col passare degli anni sempre più difficile a causa del continuo sovrapporsi di strumenti normativi, figli, della complessità legata al numero eccessivo di trattati e di pilastri.
In tal senso, la proposta della Convenzione di attribuire le competenze (art.I-1) risulta benemerita per il solo fatto di cimentarsi a livello di difficoltà, con un compito arduo quanto la risoluzione di un'equazione ad incognite multiple. 
Nello specifico, la proposta fatta dal Praesidium e in seguito approvata dall'Assemblea prevede che la Parte I definisca le diverse categorie di competenze sulla base del potere legislativo attribuito all'Unione rispetto a quello degli Stati (art.I-11). Tali competenze, si dividono tra competenze esclusive che prevedono l'attribuzione del potere legislativo unicamente all'Unione (art.I-12) e competenze condivise che prevedono che il potere legislativo possa venire esercitato sia dall'Unione che dagli Stati membri nel caso in cui la prima decide di non esercitare o cessare di esercitare (art.I-13). Vi sono poi settori in cui l'Unione ha la possibilità di svolgere unicamente azioni di sostegno, di coordinamento o di completamento all'attività degli Stati membri (art.I-16) e settori "atipici" come nel caso delle politiche economiche e dell'occupazione (art.I-14) e della politica estera e di sicurezza comune (art.I-15) entrambi di incerta attribuzione giuridica causa una chiara situazione di stand-by politico. 
L'estensione precisa di ogni materia poi è stabilita dalle disposizioni della parte III riguardante le politiche dell'Unione (art.I-11, par.6), parte, comprendente integralmente l'acquis communautaire, e perciò essenziale per definire per ciascun tipo di competenza l'ambito effettivo, delle materie, dei settori e dei poteri che rientrano nella disponibilità dell'Unione.
La parte III risulta, altresì importante come riferimento, allorquando l'Unione per realizzare uno degli obiettivi costituzionali nei settori di competenze diverse da quelle esclusive, in mancanza dei necessari poteri d'azione decida di ricorrere alla clausola di flessibilità (art.I-17 ex art.308 TCE). L'utilizzo di tale espediente è subordinato, però al controllo preventivo del rispetto dei principi di sussidiarietà ( intervento dell'Unione in settori non di sua competenza in caso di azioni insufficienti da parte degli Stati membri) e di proporzionalità (intervento dell'Unione commisurato dagli obiettivi fissati dalla Costituzione) da parte dei Parlamenti nazionali (art.I-9). 
Il principio di attribuzione indica una chiara intenzione da parte del legislatore di rompere con l'espansiva dinamica di matrice funzionalista che definiva i limiti di azione dell'Unione in funzione dell'evoluzione delle missioni che l'UE si prefiggeva di assolvere, approccio, peraltro, riproposto nel progetto di Costituzione elaborato da una task-force della Commissione e denominato Penelope (cfr. Commission Européenne, Etude de faisabilité, Contribution à un avant-projet de Constitution de l'Union Euroepéenne, document de travail, Bruxelles Décembre 2002). 
Lo stesso metodo comunitario dovrà perciò individuare azioni rapportate agli obiettivi nei limiti delle competenze detenute dall'Unione. 
Va comunque detto per completezza, che nei casi delle competenze sia esclusive che concorrenti permangono grossi dubbi procedurali in relazione ai loro meccanismi di attuazione (come già fu sottolineato nella plenaria del 5 marzo 2003 dai vari Mc Lennan, Carnero Gonzalez, Tomilson, Fayot e Bonde) . 


Chi esercita la leadership politica


La Convenzione, conscia del fatto che l'Unione Europea si trova, causa un mutare storico sempre più pressante, a dover inevitabilmente allargare il proprio raggio d'azione e perciò ad andare oltre al tradizionale "dominio comunitario" ha deciso che per rispondere a tale sfida andasse rafforzato il triangolo istituzionale, ibrido istituzionale composto da Commissione europea, Parlamento Europeo e Consiglio dei Ministri, e sino ad oggi, pivot del processo d'integrazione europea di stampo funzionalista. 
Inoltre, alla luce delle importanti dinamiche storiche in atto, sembra essere altresì convincimento della Convenzione che il rafforzamento della triangolo istituzionale non possa realizzarsi "a bocce ferme" ossia calmierando perfettamente i cambiamenti alle tre estremità del triangolo, bensì alterando gli equilibri lasciando spazio a quelle che il vice-Presidente della Convenzione Giuliano Amato ha definito "fantasie istituzionali".
E' una certezza ormai consolidata che l'Unione europea nel rispondere alle istanze della Storia necessiti di un salto di qualità che richieda, innanzitutto, una forte leadership politica e delle istituzioni adatte nel sostenerla.
A tal proposito, é opinione di molti che la Convenzione abbia sensibilmente rafforzato le due estremità sopranazionali del suddetto triangolo per rispondere a tale sfida: il Parlamento europeo e la Commissione europea.
Non è un mistero per nessuno che il progetto di Costituzione rafforzi i poteri di co-legislatore del Parlamento (art.I-19), mediante l'estensione a nuovi settori del campo di applicazione del campo di codecisione (da ora chiamata procedura legislativa) in base alla quale il Parlamento decide congiuntamente al Consiglio. Un ruolo accresciuto dell'assemblea di Strasburgo si riscontra, inoltre, nella procedura di bilancio (art.III-306) dove con il venir meno della vigente distinzione tra spese obbligatorie e non il Parlamento diventa pienamente partecipe della procedura di bilancio. 
Più complesso risulta il discorso per la Commissione europea, che per quanto"sulla carta" si trovi rafforzata nei suoi settori tradizionali d'istituzione indipendente e di detentrice dell'iniziativa legislativa, vede pesare sul suo futuro come una spada di Damocle due novità che oggi costituiscono delle vere e proprie incognite: la sua composizione dopo il 1° novembre 2009 e la figura del futuro Ministro degli Affari Esteri europeo.
Riguardo al primo punto, il bureau dei commissari consterà di un Collegio composto dal Presidente, dal Vice-Presidente da 13 commissari europei scelti a rotazione, in condizioni di parità tra gli Stati membri, e da commissari senza diritto di voto, nominati dal Presidente (art.I-25). Di questa disposizione, non poche preoccupazioni desta il fatto che l'assenza seppur temporanea tra i commissari titolari dei rappresentanti di alcuni grandi paesi rischia di squalificare la Commissione nel gioco istituzionale delle pulegge. Non avrebbe per esempio molto senso tener fuori un paese come la Germania, popolato da 80 milioni di abitanti e principale contribuente netto dell'Unione a fronte di una presenza permanente di almeno una delle tre repubbliche baltiche, la cui somma delle loro popolazioni non raggiunge un decimo di quella tedesca.

Superato l'entusiasmo iniziale, a freddo non meno interrogativi solleva la figura del Ministro degli Affari Esteri europeo nato dalla fusione tra l'Alto Rappresentante della Politica Estera e di Sicurezza (PESC) e dal Commissario per gli Affari esteri.
Le funzioni attribuite al futuro super ministro europeo, dall'elaborato della Convenzione (art.I-27, par.2), vista la loro genericità ("conduce la politica estera e di sicurezza comune", "contribuisce con le sue proposte all'elaborazione della politica estera e di sicurezza comune e le attua in qualità di mandatario del Consiglio dei Ministri", è incaricato delle relazioni esterne e del coordinamento degli altri aspetti dell'azione esterna dell'Unione") non sembrano aiutare a capire quale sia l'effettivo ruolo di tale figura nel triangolo istituzionale.
Maggior chiarezza sul tema, sembra invece farsi mediante l'intreccio tra la sua designazione e la sua appartenenza istituzionale, questi, infatti oltre ad essere nominato dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata d'accordo col Presidente della Commissione è altresì sia mandatario del Consiglio dei Ministri nel contribuire a formare e nell'attuare la PESC (in tale veste presiede anche il Consiglio Affari Esteri), sia responsabile delle relazioni esterne della Commissione (tutto il settore residuale di PESC e PESD) di cui risulta altresì essere il suo Vice-Presidente. 
L'intreccio del "doppio cappello" che ha il merito di cercare di accorpare in una sola persona l'azione esterna dell'Unione, tuttavia, non sembra godere dell'approvazione dei governi, favorevoli al fatto che il Superministro partecipi alle riunioni della Commissione, ma contrario al fatto che appartenga anche a quest'ultima.

Non vi è dubbio sul fatto che la Commissione a differenza del Parlamento europeo abbia vissuto la transizione convenzionale con grande travaglio, del resto, le reiterate polemiche tra il suo Presidente Romano Prodi e il Presidente della Convenzione Valery Giscard d'Estaing o la fredda accoglienza riservata al Progetto Penelope da parte dei membri della Convenzione sono due fatti che testimoniano questo stato di cose.
In realtà, la principale causa di malumore dell'istituzione fino ad oggi motore del processo d'integrazione comunitaria è il forte rafforzamento dell'organo consiliare. 
Sembra, infatti, che la Convenzione si sia convinta che per quanto siano stati eliminati i pilastri e sia stata estesa la maggioranza qualificata come regola generale per le deliberazioni dei Consigli dei Ministri determinate materie come la PESC e la Politica di Difesa rimaste ancora vicine al principio di unanimità necessitino per evolvere di impulsi politici che la Commissione non risulta in grado di dare a differenza, invece di un organo emanazione degli Stati nazionali come il Consiglio europeo.
Il nuovo triangolo istituzionale secondo la Convenzione vede perciò rinforzata l'estremità consiliare, e ciò avviene in due modi diversi; istituzionalizzando, da una parte strutture, sino ad ora fuori dai Trattati e razionalizzando, dall'altra, strutture che nei Trattati c'erano già.
Risulta di grande interesse l'istituzionalizzazione del Consiglio Europeo (art.I-20) ed in particolare di un Presidente dello stesso Consiglio che a dispetto di prerogative a prima vista un po' vaghe, garantisce un certo peso nel futuro sistema istituzionale grazie ad un mandato lungo ed ad una amministrazione a sua intera disposizione ( art.I-21). Tuttavia, come ha sottolineato il Presidente della Commissione europea Romano Prodi nel suo discorso del 5 luglio scorso a Bologna non poche perplessità desta, il fatto che questo Super-Presidente non sia sottoposto a nessun controllo democratico diretto, nazionale ed europeo. 
In contemporanea, spicca, altresì la razionalizzazione dell'organo che sino ad oggi aveva rappresentato gli Stati all'interno del triangolo istituzionale: il Consiglio dei Ministri (art.I-22, I-23).
A tal proposito, il fatto che l'elaborato finale della Convenzione riduca il numero di tali consigli dagli attuali nove a due lascia qualche dubbio, se si pensa che fatta esclusione di uno dei due consigli il Consiglio degli Affari Esteri che un consiglio ad hoc presieduto dal futuro Ministro per gli Affari Esteri, il grosso della riforma consiliare a livello di Consiglio dei Ministri, va a pesare sul nuovo Consiglio Affari Legislativi e Generali, il quale oltre a dover svolgere funzioni serventi di preparazione ed esecuzione del Consiglio europeo e di coordinamento delle materie trattate si vede altresì investito della funzione legislativa. 
Nell'idea finale della Convenzione, questo secondo Consiglio deve altresì fungere da seconda camera in quanto Camera degli Stati accanto al Parlamento Europeo, unanimemente conosciuto come camera dei cittadini. La funzione legislativa, inoltre, concentrata in un solo Consiglio previene la sovrapposizione legislativa tra consigli settoriali (cd.asimmetria legislativa). 
Tuttavia, la commistione tra funzione legislativa e funzione esecutiva rischia di appesantire tale Consiglio da una parte rendendolo inefficiente e dall'altra squalificandolo. 
Va comunque detto che la Convenzione, forse dimostrando una certa sudditanza psicologica nei confronti della componente governativa, ha lasciato la riforma consiliare del tutto aperta agli esiti della CIG, come dimostra chiaramente la disposizione che lascia piena facoltà al Consiglio Europeo nel decidere quanti dovranno essere i Consigli dei Ministri e quali dovranno essere (art.I-23).

Il nodo della PESC e della PESD
Interessante, infine, osservare l'evoluzione della politica estera, oggi, sempre più connessa col concetto di leadership politica.
Come già chiarito dagli art.I-11 e I-15 l'Unione è competente per la definizione e l'attuazione di una politica estera e di sicurezza (PESC), compresa la definizione progressiva di una difesa comune (PESD).; invece, per quanto riguarda gli Stati, a loro spetta il sostegno di ogni azione intrapresa dall'Unione in questa direzione, nonché il rispetto degli atti da essa adottati.
Va poi fatto notare come all'interno del Titolo V della Parte I "Esercizio delle competenze dell'Unione" PESC e PESD non vengano disciplinate all'interno del Capo I "Disposizioni comuni", capo all'interno del quale si procede a maggioranza, bensì all'interno del Capo II "Disposizioni particolari" dove vige invece il criterio dell'unanimità (art I-39 e I-40).
Sin qui un approccio da parte della Convenzione che poco si discosta dal Trattato vigente; di ben altra portata invece quanto previsto nell'elaborato riguardo a possibili "fughe in avanti" per quegli Stati che non accettano lo status-quo in materia. A tal proposito sono state previsti due strumenti per facilitare l'intento: l'assunzione in via di eccezione di decisioni a maggioranza qualificata e il miglioramento dello strumento della cooperazione rafforzata già presente nel trattato vigente.
Riguardo all'assunzione in via di eccezione di decisioni a maggioranza qualificata, l'art.III-196 prevede in sostanza che il Consiglio europeo per quanto riguarda "interessi e obiettivi strategici dell'Unione" possa chiedere al Ministro degli Affari Esteri europeo di presentare una proposta su cui lo stesso Consiglio voti a maggioranza qualificata.
Riguardo invece alla cooperazione rafforzata , va sottolineato che è uno strumento di ultima istanza al quale si ricorre qualora risulti impossibile agire con la partecipazione di tutti gli Stati membri dell'Unione.
Per quanto riguarda PESC e PESD l'utilizzo dello strumento risulta limitato, dal momento che nel caso della PESC si limita ai casi di un'azione e posizione comune. Mentre per quanto concerne la PESD, per la quale il Trattato vigente non prevede tale strumento, l'elaborato della Convenzione prevede novità in materia: la cooperazione strutturata e una cooperazione più stretta in materia di difesa reciproca. 
Suscita particolare interesse la cooperazione strutturata (art.I-40, par.6) che è una forma di cooperazione prevista tra Stati membri che rispondono a criteri elevati in termini di capacità militari e che hanno sottoscritto tra loro impegni più vincolanti in materia, ai quali è affidata sia la definizione dei criteri e degli impegni della cooperazione sia la decisione sull'ingresso successivo di altri Stati membri. 
Invece l'art I-40, par.7 prevede che finché il Consiglio europeo non avrà deliberato una politica di difesa comune " è instaurata nell'ambito dell'Unione una cooperazione più stretta in materia di difesa reciproca. In base a detta cooperazione, qualora uno degli Stati che vi partecipano subisca un'aggressione armata nel suo territorio, gli altri Stati partecipanti gli prestano, in conformità delle disposizioni dell'articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite, aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro possesso, militari e di altro tipo. Nell'attuazione della più stretta cooperazione in materia di difesa reciproca, gli Stati membri partecipanti operano in stretta cooperazione con l'Organizzazione del Trattato dell'Atlantico del Nord.
In sostanza, malgrado le positive novità PESC e PESD rimangono ancora dominio esclusivo degli Stati nazionali, a discapito di un'Unione Europea che per quanto attiva all'esterno soprattutto grazie alla Commissione viene sempre percepita come un qualcosa di incompiuto e perciò non del tutto credibile cf. polemica Barnier-Roche, plenaria 06/06/2003).

Come si implementano principio e azione

La possibilità di agire per l'Unione non richiede unicamente leadership politica, ma anche meccanismi e procedure efficaci al fine d'implementare le dichiarazioni d'intenti con la politica quotidiana. Da questo punto di vista le proposte della Convenzione vanno nella giusta direzione.
Innanzitutto, il fatto che nel procedimento legislativo sia stata istituzionalizzata la generalizzazione della maggioranza qualificata per il Consiglio (art.I-22) e la codecisione per il Parlamento europeo è un successo. Ciò non toglie che il fatto che l'unanimità permanga in almeno una cinquantina di casi soprattutto connessi alla politica estera al fisco non scongiura eventuali paralisi future in un'Unione a venticinque e più.
Inoltre, come già sottolineato in precedenza l'intuizione di un Consiglio Affari Legislativi che insieme al Parlamento europeo sia responsabile nell'adottare la legislazione dell'Unione e prevenga l'asimmetria legislativa tra diversi ministeri e ministri è stata un ottima intuizione poi però rovinata dall'accorpamento delle funzioni consiliari di esecuzione e di coordinamento. Su questo punto la Conferenza Intergovernativa che si aprirà a Roma in ottobre farebbe bene a riconsiderare la questione.
Di particolare apprezzamento per la "fluidità istituzionale" dell'Unione altresì l'istituzionalizzazione dell'Eurogruppo e l'elezione di un suo presidente per un periodo di due anni, non sarebbe stato infatti stato credibile che i dodici paesi che adottano la moneta unica avrebbero dovuto prendere decisioni riguardanti la loro valuta in situazione di minoranza (al momento tredici membri dell'Unione non adottano l'Euro).
Va poi infine apprezzato il fatto che il Parlamento europeo attraverso le maggiori attribuzioni ricevute in campo legislativo e di bilancio entra finalmente a far parte di un sistema bicamerale europeo a tutti gli effetti.

Come è possibile adattare l'Unione alle sfide future

L'abilità di riconciliare in maniera permanente dinamismo e stabilità risulta decisiva per la futura Costituzione europea. Di conseguenza la Costituzione deve da una parte definire un consenso di base e, dall'altra, creare i prerequisiti per l'innovazione e per l'adattamento istituzionale.
La Convenzione è lo specchio di ciò, dal momento che questa in sintonia con l'evoluzione dell'UE per sedici mesi, lungi dal tendere a diventare uno scrigno vuoto , si ripetutamente ricaricata di nuovi significati dimostrandosi un ottimo habitat per il diritto comunitario.
In tale contesto, non si può negare che l'elaborato della Convenzione incrementa e facilita l'impiego di quegli strumenti necessari nel mantenere il processo d'integrazione europea flessibile, a tal propositivo lo strumento della cooperazione rafforzata e le sue varianti soprattutto nel settore della difesa ne sono un chiaro esempio.
Con lo stesso spirito sono state istituite le disposizioni passerelle (art.I-24, par.4) : il Consiglio europeo può decidere all'unanimità che la regola della maggioranza qualificata si estenda anche ai settori per i quali la Parte III (politiche dell'Unione) della Costituzione prevede l'unanimità. Inoltre il Consiglio europeo, all'unanimità può ricondurre alla procedura legislativa ordinaria i casi per i quali la Costituzione prevede l'adozione di leggi e leggi-quadro secondo procedure speciali (art.I-24, par.4) .
Di notevole interesse risulta altresì il meccanismo studiato dalla Convenzione per garantire che il progetto di Costituzione dopo essere stato adottato dalla CIG possa entrare in vigore senza complicazioni (art.IV-6). Su questo punto l'elaborato stabilisce che la riforma costituzionale per entrare in vigore debba essere ratificata dalla totalità degli Stati membri. Se passati due anni dalla firma, la Costituzione dovesse essere stata ratificata dai quattro quinti degli Stati membri causa difficoltà in qualche paese membro, si ritiene che esse entri in vigore tra i paesi che hanno ratificato. Se poi nei paesi scettici le perplessità dovessero persistere, questi paesi avrebbero la possibilità di recedere dall'Unione.
Non si può certo negare che la Convenzione abbia fatto un grosso sforzo nel cercare di "oliare" il meccanismo istituzionale, tuttavia, alcuni difetti sistemico-strutturali come per esempio l'ineludibile pesantezza del procedimento di revisione costituzionale mantengono il compito benemerito quanto arduo.

Conclusioni

Il Presidente della Convenzione europea Valery Giscard d'Estaing in conclusione dei lavori ha dichiarato che il progetto di trattato-costituzione per quanto non sia perfetto risulti il massimo di quanto si potesse ottenere. Del resto il fatidico timore dei governi di vedere la loro cittadella espugnata permane nel loro immaginario come un'ossessione. Risulta emblematica in tal senso la solerzia con la quale il Consiglio europeo di Salonicco si è rimpossessato delle materia. Non si spiegherebbero, inoltre, diversamente a seconda dei casi le anomalie presenti nel testo, come principi spogli di qualsiasi riferimento ad una procedura di attuazione o al contrario principi sovra-regolamentati sino all'arrivare a prevedere l'assurda pratica della nota a piè di pagina. 
In tal senso, il cittadino recupera una palla per lui un po' scivolosa, un po' per una sua "capacità di presa ancora poco sicura", un po' per la volontà ostruzionistica di chi gliela passa.
Resta il fatto, che se egli riceve la palla dalle istituzioni, significa che il solco esistente ora si è ridotto e col tempo si ridurrà ulteriormente. 
La prossima CIG di Roma nel vagliare il progetto di trattato-costituzione dovrà tenere ben a mente che per quanto la Convenzione sia stata sciolta, resta sempre il suo più grande risultato ovvero la nascita di una vigile opinione pubblica europea. 


pubblicato su AAVV Europa:il Nuovo Continente, Edizioni 
Relazioninternazionali, Milano 2003.


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