POLITICHE PER IL MEZZOGIORNO

 

Lo scenario 

CGIL CISL UIL e Confindustria intendono con questo documento condividere alcune prime soluzioni operative rispetto alle risorse e agli strumenti per la promozione e l’attrazione degli investimenti nel Mezzogiorno. 

Gli obiettivi del Consiglio Europeo di Lisbona, che prevedono di accrescere il tasso di occupazione in Europa ad una percentuale che si avvicini il più possibile al 70% entro il 2010, continuano ad essere non solo condivisi, ma anche qualitativamente validi e politicamente perseguibili soprattutto ad una condizione: che ciò si verifichi nelle Regioni meridionali, con l'obiettivo di puntare ad un tasso di occupazione del 60% entro il 2008. 

Il Mezzogiorno, infatti, ha avviato in questi ultimi anni un percorso virtuoso, ma troppo lento, di convergenza verso le aree più sviluppate d’Italia e d’Europa. Questo percorso è ormai in fase di visibile rallentamento e rischia oggi di essere bloccato sia dalla mancata soluzione di storici ritardi di tipo strutturale, sia dalle difficoltà - interne e internazionali, che stanno mettendo in crisi intere filiere produttive e interi territori. 

Risulta perciò fondamentale operare da subito una decisa sterzata in grado di funzionare in senso anticongiunturale e di lavorare sul lungo periodo per riavviare il processo di chiusura del divario con il resto del Paese, sterzata senza la quale gli obiettivi di Lisbona sono a rischio. 

Due scadenze rappresentano l'orizzonte strategico a cui fare riferimento. 

Da un lato il processo di allargamento dell'Unione metterà il Mezzogiorno di fronte alla competizione con nuove Regioni in ritardo di sviluppo, con nuove povertà, nuovi squilibri, e con la necessità di ridistribuire le risorse dei fondi strutturali del prossimo ciclo di programmazione in un numero più alto di Regioni.  

In una Europa a 25, 116 milioni di abitanti (cioè il 25% della popolazione) vivranno in Regioni dove il PIL pro capite sarà inferiore al 75% della media comunitaria (contro 68 milioni, cioè il 18% del totale, nell’Unione attuale). 

La seconda scadenza è la creazione nel 2010 di un'area di libero scambio euromediterranea che potrà costituire una grande opportunità di sviluppo per l'Italia ed in particolare per l'economia del Mezzogiorno. 

Rispetto all'una e all'altra scadenza sarà perciò fondamentale impostare correttamente il negoziato sul futuro ciclo di programmazione dei fondi strutturali europei: come indicato dal memorandum italiano sul futuro della politica di coesione, coerenza tra politica di coesione e altre politiche comunitarie, priorità rafforzata per l'Obiettivo 1, adeguata salvaguardia (mediante sostegno transitorio rafforzato) delle Regioni non più ammissibili, competitività e sostenibilità da porre al centro dell’intervento nelle aree non arretrate, semplificazione dei programmi e delle procedure, rafforzamento del partenariato economico e sociale ne dovranno essere i criteri guida. 

Accanto a questo, in previsione della creazione dello spazio euromediterraneo, dovranno essere previsti programmi di cooperazione simili ai programmi di preadesione adottati in vista dell'adesione dei paesi PECO, con adeguata dotazione finanziaria. Le linee guida per   posizionare il nostro Mezzogiorno in vista della creazione dell’area di libero scambio dovranno essere: 

1)                 la promozione di gemellaggi istituzionali e socio economici capaci di orientare i paesi della sponda sud alle norme e agli standard dell'Unione Europea, e gli investimenti relativi alla coesione economica e sociale; 

2)                 la promozione dell'orientamento dell'industria e delle infrastrutture di base dei paesi della sponda sud alle norme comunitarie mobilitando gli investimenti necessari, principalmente nei settori dell'ambiente, dei trasporti, dell'industria, della qualità dei prodotti, delle condizioni di lavoro; 

3)                 il miglioramento dei collegamenti marittimi, aerei e, in generale, di rete, tra il Mezzogiorno e i Paesi del Mediterraneo; 

4)                 il rafforzamento degli scambi formativi/culturali tra le Università meridionali e quelle dei Paesi mediterranei; 

5)                 il potenziamento delle occasioni di scambio tra imprese (partenariati, fiere, ecc.) 

 

I tempi 

Il periodo a disposizione per raggiungere i risultati occupazionali dichiarati non è dunque molto ampio: il processo che deve chiudere il divario deve essere già ben avviato alla fine dell'attuale ciclo di programmazione dei fondi strutturali, attraverso una spesa per investimenti nel Mezzogiorno costantemente al di sopra del 45% della spesa totale nei prossimi anni, diversamente da quanto è stato fatto finora. 

Va dunque assolutamente rafforzata la priorità che lo sviluppo del Mezzogiorno assume nella politica economica del Paese: a tale scopo, importanza strategica assume la definizione del Documento di Programmazione Economica e Finanziaria, che dovrà stabilmente indicare il percorso per la chiusura del divario. 

A tal fine, è fondamentale garantire la certezza dei finanziamenti per gli investimenti al Sud, a partire dal prossimo DPEF che dovrà assicurare la costanza dei finanziamenti per le aree depresse e per il cofinanziamento dei fondi strutturali per il triennio 2004-2006 (recuperando in particolare un adeguato finanziamento per il 2004), ivi inclusa la riallocazione a tali obiettivi dei fondi eventualmente non spesi nel 2003.

 

Le priorità 

Ciò che rimane inalterato è il divario infrastrutturale e di servizi pubblici tra Mezzogiorno e resto del Paese: acqua, elettricità, servizi ed infrastrutture di trasporto continuano a rimanere i principali indicatori di ritardo e tra i maggiori ostacoli agli investimenti dei privati. 

Per tale motivo, la modernizzazione delle infrastrutture è assolutamente prioritaria per rendere il Mezzogiorno area capace di creare e di attrarre investimenti. 

I TEN di interesse nazionale di collegamento ai corridoi 5 e 8 devono, dunque, essere confermati e realizzati, così come vanno realizzate le dorsali adriatica e tirrenica di collegamento e le autostrade del mare. 

In particolare, è necessario rafforzare l’integrazione delle diverse fonti finanziarie a disposizione (risorse ordinarie nazionali e regionali, risorse per le aree depresse, fondi strutturali comunitari), individuando le priorità su cui concentrare le risorse.

Alcuni progetti di grande respiro appaiono sin d'ora prioritari: 

·        reti idriche ed energetiche; 

·        assi e dorsali autostradali e ferroviari; 

·        nodi intermodali di servizio delle reti; 

·        reti per la trasmissione dati a banda larga e ad alta tecnologia nelle aree in ritardo di sviluppo maggiormente periferiche 

Si tratta di progetti da avviare con le risorse ordinarie e con la riprogrammazione dei fondi comunitari, e che ci si impegna già da ora a finanziare anche con il prossimo ciclo di programmazione 2007-2013.  E’ fondamentale assicurare con il concorso delle parti sociali il monitoraggio attivo degli investimenti infrastrutturali in corso e della relativa fonte di finanziamento, dando assoluta priorità agli interventi dotati di progettazione esecutiva.

 

Promuovere gli investimenti immateriali 

Il tema della valorizzazione del capitale umano rappresenta un aspetto centrale nella strategia di sviluppo del Mezzogiorno. Ciò significa anche rafforzare qualitativamente l’offerta di formazione, soprattutto attraverso una razionalizzazione delle spese -e quindi un migliore utilizzo del FSE, che deve essere legato maggiormente ai processi di sviluppo, anche attraverso la predisposizione di "Patti formativi", per dare organicità e obiettivi credibili e concertati sia sul terreno della formazione continua che in generale della predisposizione dei piani di finalizzazione al lavoro. 

Fondamentale è il ruolo della formazione continua che deve diventare lo snodo essenziale dell’offerta formativa a sostegno dell'occupazione, per migliorare le competenze del lavoro ed il coinvolgimento dei lavoratori negli obiettivi aziendali. In questa direzione vanno velocemente avviati i Fondi Interprofessionali per la formazione continua, come grande occasione per aderire alle necessità sia delle imprese sia dei lavoratori. Ambiti significativi di intervento sono inoltre: un’offerta formativa più orientata ai fabbisogni di professionalità espressi dalle imprese; la promozione dell’alternanza scuola-lavoro insieme all’inserimento della pratica dello stage nei percorsi scolastici e formativi. 

Azioni specifiche vanno indirizzate alla integrazione dell’attività di ricerca e innovazione effettuata dal sistema imprenditoriale nel Mezzogiorno con la ricerca pubblica. Occorrono azioni dirette alla selezione e al rafforzamento delle eccellenze nella ricerca pubblica (con la creazione di centri di competenza a rete su tutto il territorio del Mezzogiorno); va potenziata la presenza di centri di servizio tecnologici (collegati con i sistemi produttivi locali) in grado di affiancare le imprese, soprattutto PMI, nella realizzazione di processi di R&S; va, infine, incrementata l’offerta di servizi reali per il trasferimento tecnologico. 

A proposito del sostegno alle PMI per progetti di investimento integrati con la formazione e l’innovazione, si segnala l'esperienza del "Pacchetto Integrato di Agevolazioni" (PIA) che consente alle imprese, attraverso un'unica domanda, di ottenere agevolazioni per un programma organico e completo di interventi riferito sia ad attività di formazione, sia ad attività di ricerca ed innovazione tecnologica.

 

Migliorare il contesto 

E' più che mai necessario puntare a far aderire il sistema del credito nel Mezzogiorno in misura maggiore alle esigenze di crescita, di innovazione e capitalizzazione delle imprese

Al di là delle opportunità che potrebbero venire offerte da una più matura democrazia economica, la via principale per perseguire tale obiettivo resta quella dei Fondi di Garanzia, che vanno però resi maggiormente interessanti per il tessuto imprenditoriale da un lato e per il sistema creditizio dall'altro, migliorando il ruolo svolto dal sistema dei Confidi. Le parti economiche e sociali si riservano di formulare una proposta più compiuta in tal senso. 

Non ultime per importanza sono le azioni di miglioramento delle condizioni di sicurezza in cui si svolgono la vita civile e l’attività economica del Mezzogiorno. Le azioni finanziate dai fondi strutturali del PON Sicurezza vanno proseguite: nell'ambito della valutazione di metà percorso, appare opportuna l'apertura di un confronto tra il Ministero dell'Interno e le parti socio economiche, al fine di rendere il PON Sicurezza uno strumento maggiormente incisivo nella lotta alla criminalità organizzata, principalmente collegandone l'azione ai processi di sviluppo locale, anche attraverso: il rafforzamento dei Protocolli di Legalità; una più diretta responsabilità  comune  delle  forze  sociali  sul  piano della iniziativa nel territorio; il rafforzamento dei programmi scolastici sulla cultura della legalità; lo svolgimento di azioni più efficaci di contrasto al fenomeno del lavoro sommerso (anche alla luce dei deludenti risultati fin qui ottenuti nella lotta all'emersione) e di attrazione di investimenti, e rafforzate con risorse pubbliche “ordinarie”, finalizzate sia a una più diffusa presenza sul territorio delle forze dell’ordine e dei mezzi di contrasto, sia all’intensificazione della lotta alla criminalità organizzata e alla microcriminalità. 

Particolare attenzione dovrà essere posta sulle attività formative delle forze dell'ordine, al fine di migliorare la capacità di contrasto ai fenomeni dell'usura, del racket, delle estorsioni ed, in generale, delle infiltrazioni criminali. 

Promuovere l'impresa

Il numero dei regimi di aiuto attualmente in vigore è eccessivamente ampio, con riflessi negativi in termini di efficacia e di costi. Nel complesso, va dunque operata un’attenta verifica del sistema agevolativo nazionale, per valutarne l’efficienza a livello centrale e periferico, puntando a una forte semplificazione. Analoga verifica va realizzata, attraverso confronti tra le parti economiche e sociali, in ciascuna Regione meridionale.

Secondo le parti promotrici del presente documento, è necessario puntare ad un riordino del sistema degli incentivi che abbia chiara la funzione da assegnare a ciascuno strumento e che sia in grado di differenziare gli strumenti per tipologia di investimento e per classe d'impresa. L’assetto finale verso cui deve tendere il sistema nazionale di incentivazione è costituito da quattro tipi di strumenti:

·          uno di tipo automatico, il cui presupposto è la certezza nei tempi di realizzazione dell’investimento e, al tempo stesso, di fruizione dell’agevolazione sulla base di documentazione verificabile. Il credito d’imposta per gli investimenti può andare in questa direzione, eventualmente rafforzando gli elementi di selettività sulla qualità dell'impresa, specializzando l'aiuto sull'acquisto di macchinari e impianti;

·          uno di tipo valutativo. In base all’esperienza degli ultimi anni, la legge 488/92 si è dimostrata uno strumento complessivamente valido, in particolare per quanto riguarda gli investimenti delle PMI, da rivedere sul piano tecnico-attuativo per quanto riguarda:

a)               una maggiore e più certa frequenza dei bandi;

b)               un maggior rigore nella scelta dei criteri di selezione, nazionali e regionali;

c)                una più stringente responsabilizzazione delle banche nelle procedure di valutazione dei progetti d’investimento;

d)               maggiore attenzione alle istanze del territorio;  

e)               eventualmente, anche prevedendo una soglia massima rispetto al singolo investimento agevolabile

·          uno di tipo negoziale, finalizzato all’attrazione di investimenti di medio-grandi dimensioni, anche attraverso la previsione di una soglia minima all'investimento proposto: lo strumento adatto per tale finalità può essere il contratto di programma (o di localizzazione/investimento), con procedure opportunamente riviste al fine di migliorarne efficienza e trasparenza, prevedendo tempi certi di approvazione e realizzazione dell’investimento. e modalità di coinvolgimento delle parti sociali a livello locale;

·        uno diretto all'incremento ed alla stabilizzazione dell'occupazione. Il bonus per l'occupazione, finalizzato a incentivare l'impresa attraverso l'assunzione e la stabilizzazione dei lavoratori, ha dato buona prova di sé anche nel favorire l'emersione dal lavoro irregolare; ad esso va garantita certezza di finanziamento per tutto il periodo di vigenza dell'incentivo.

 

In termini generali, è indispensabile procedere rapidamente alla copertura degli impegni assunti relativamente ai vari strumenti di agevolazione -. Occorre inoltre prevedere una revisione quadrimestrale sull'efficacia della spesa, da condurre con il coinvolgimento delle parti economiche e sociali e finalizzata ad una veloce riallocazione delle risorse, come previsto dalla recente Delibera CIPE 

Per quanto riguarda, infine, la tutela e la valorizzazione del patrimonio produttivo esistente, è opportuna l'attivazione o la riattivazione degli Osservatori di settore previsti dai CCNL e di quelli già operanti presso il Ministero delle Attività Produttive, allo scopo di operare un attento monitoraggio delle prospettive di settori e territori, con specifica attenzione alle realtà meridionali. Inoltre, per far fronte alle emergenze, va rafforzato il ruolo del Comitato per l'Occupazione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, come tavolo di diagnosi e pronto intervento delle situazioni di crisi aziendale.

 

Una cornice per l'assetto del territorio 

In vista del completamento del trasferimento delle competenze verso il basso conseguente alle riforme del Titolo V della Costituzione, diviene fondamentale, costruire una cornice nella quale collocare correttamente a livello decentrato gli strumenti di promozione dello sviluppo. 

Per tale motivo, CGIL CISL UIL e Confindustria propongono la realizzazione di Accordi di Programma Quadro sullo Sviluppo Locale, da aprire al confronto con le parti socio economiche, in ogni singola Regione, nei quali far confluire in un quadro organico le esperienze di sviluppo locale esistenti nella Regione interessata e su cui incardinare anche i processi di attrazione degli investimenti avviati o da avviare sul territorio regionale. 

Oggetto di tali APQ, da articolare a livello sub regionale attraverso la concertazione con le forze socioeconomiche, dovrebbero essere le direttrici dello sviluppo del territorio regionale, gli obiettivi, le risorse, gli strumenti e le procedure relative, al fine di costruire un quadro organico e concertato della progettualità attivata, di quella attivabile, degli strumenti di attuazione. 

Va completato il trasferimento delle competenze sulle altre forme di sostegno dello sviluppo, cogliendo l'occasione per una valutazione sull'efficienza e sull'efficacia delle varie esperienze, per una valorizzazione degli esempi di eccellenza e la riprogrammazione delle risorse immobilizzate in esperienze fallimentari. Ciò vale sia per le Leggi di aiuto settoriale che per gli strumenti di programmazione negoziata. 

In particolare per quanto riguarda i Patti territoriali, l’occasione della regionalizzazione va colta per rafforzare gli elementi di qualità e di selezione dell’esperienza, in direzione di una maggiore efficienza. I patti regionalizzati vanno collocati all’interno di appositi Accordi di Programma Quadro per lo sviluppo locale e, nella nuova fase, l’elemento da salvaguardare dovrà essere innanzitutto il coinvolgimento del partenariato sociale, soprattutto ora che importanti lavori di studio confermano che, a parità di condizioni, i Patti che hanno visto un coinvolgimento più ampio e più continuo delle parti sociali mostrano comparativamente risultati migliori ed un impatto migliore sui processi di sviluppo e sulla progettazione attivata nel territorio. 

 

La progettazione integrata 

Nell'ambito di tale ridefinizione di politiche e strumenti di sviluppo locale vanno senza dubbio collocati I Progetti Integrati Territoriali (PIT), che rappresentano una delle principali novità del QCS Obiettivo 1 2000-2006. Su di essi è concentrato mediamente il 20/25% delle risorse dei POR e, di conseguenza, buona parte dell'efficacia della strategia di sviluppo è legata ad essi. Al di là del fatto che in molti casi il partenariato socio economico locale sui PIT è stato prevalentemente un fatto formale, le parti economiche e sociali a livello locale si sono impegnate in questa esperienza e la ritengono un fatto importante per costruire su basi concertate una prospettiva di sviluppo locale per il loro territorio. 

Quasi a metà del periodo di programmazione, è giunto, tuttavia, il momento di operare una valutazione di efficacia e di prospettiva su tali strumenti, spesso caratterizzati da complessità organizzativa e procedurale e da insufficiente capacità progettuale. 

Al termine di tale operazione, da completare in tempi brevi e nella quale il confronto con il partenariato socio economico potrà essere determinante, andranno identificati i PIT con buone prospettive estese a tutti gli interventi, quelli i cui interventi sono caratterizzati da evidenti elementi di rischio e quelli in cui prevedere una riprogrammazione delle risorse.

 

Attrarre gli investimenti

 

Nel momento in cui il rallentamento dell'economia meridionale è ormai palese e i segnali promettenti dei mesi passati si affievoliscono, è più che mai il momento per tentare una terapia d'urto capace di invertire la tendenza: l'attrazione di investimenti nel Mezzogiorno può essere tale terapia. 

Nel 2001 sono entrati nella UE investimenti per 323 miliardi di dollari, che vuol dire oltre 340 miliardi di euro e 680.000 miliardi delle vecchie lire. Di questi 323 miliardi di dollari, 54 sono andati nel Regno Unito, 53 in Francia, 51 in Belgio/Lussemburgo, 50 in Olanda, 32 in Germania, 22 in Spagna. L’Italia ha attratto meno del 3% del mercato europeo e di questo magro risultato solo il 2% è arrivato nel Mezzogiorno. Il Sud, insomma, è il fanalino di coda di un fanalino di coda: un risultato inaccettabile. 

E' necessario perciò favorire, attraverso un quadro organico di interventi di sistema, l'attrazione di investimenti esteri e nazionali: le agevolazioni da sole non sono infatti sufficienti ad assicurare l'efficacia di tale politica, se non si affiancano ad esse disponibilità di aree di insediamento, procedure autorizzative rapide e semplificate, azioni di promozione del prodotto e di rafforzamento del contesto. In questo quadro occorrerà individuare interventi mirati alle aree più svantaggiate (Mezzogiorno) di regime fiscale transitorio di vantaggio da proporre alla Commissione UE durante il semestre di Presidenza italiana. 

Una nuova procedura di "Contratto di localizzazione", che la recente Delibera CIPE ha iniziato a delineare, dovrebbe prevedere accordi tra Amministrazioni Centrali, Amministrazioni regionali e locali, Organizzazioni Sindacali e Organizzazioni imprenditoriali, per mettere a punto pacchetti integrati di localizzazione produttiva che saranno previsti nei citati Accordi di Programma Quadro (APQ) dedicati allo sviluppo locale. In tali Accordi va delineato il quadro programmatico che, in termini di infrastrutturazione, di servizi, di collegamento con le reti, è in grado di accogliere l’investimento produttivo: in tale ambito sono definite anche iniziative per realizzare reti per la subfornitura e progetti di joint-venture.

Ciascuno degli attori impegnati nello sviluppo potrà contribuire per la sua parte alla creazione del pacchetto di localizzazione produttiva, e in tale contesto Sviluppo Italia orienterà prevalentemente la sua attività sull’attrazione di investimenti nel Mezzogiorno, finalizzando a tale scopo i propri strumenti di intervento, e svolgerà un ruolo di supporto tecnico. La Delibera CIPE affida, infatti, a Sviluppo Italia il compito di presentare un programma di attività in tal senso, regolando con apposita Convenzione i rapporti con le Amministrazioni centrali interessate.

Le parti proponenti il presente documento suggeriscono, a tale proposito, di strutturare queste attività in 5 fasi.:

§         una prima fase, di ricognizione e di raccolta delle disponibilità di aree (nuove, dismesse, vincolate) e di contestuale promozione del processo di attrazione ad opera delle parti sociali; 

·        una fase di istruttoria della progettazione attivata e di contestuale costruzione del pacchetto integrato, fatto di azioni (attraverso la rimozione dei vincoli amministrativi e di infrastrutturazione vera e propria) tese alla messa a disposizione delle aree, di predisposizione di servizi alle imprese e al territorio, di ricognizione dei fabbisogni formativi e di erogazione di attività formative vere e proprie; 

·        una fase di marketing territoriale in Italia e all’estero per la raccolta di concreti progetti di investimento nelle aree rese disponibili; 

·        una fase di valutazione del progetto d’investimento, che potrebbe essere affidata ad istituti di credito convenzionati eventualmente cofinanziatori dell’investimento; 

·        una fase di istruttoria del contratto e delibera di approvazione entro un congruo periodo di tempo. 

CGIL CISL UIL e Confindustria si riservano inoltre di proporre alle Amministrazioni centrali interessate e a Sviluppo Italia modalità relative alla sede stabile di partenariato prevista dalla Delibera CIPE. 

Allo strumento dell'attrazione degli investimenti dovrà essere garantita, annualmente, una congrua dotazione finanziaria.


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