POLITICHE PER LE INFRASTRUTTURE E LA COMPETITIVITA’ TERRITORIALE 

Il presente documento si propone, attraverso il metodo del confronto e dell’esame congiunto dei diversi temi fra le  parti sociali, di giungere a proposte condivise, da sottoporre ai diversi livelli istituzionali per le opportune azioni di programmazione e di carattere  legislativo.  

Obiettivi 

Competitività e infrastrutture: la necessità di una politica di rilancio 

L’attuale fase recessiva e le sue incerte prospettive stanno facendo emergere in misura ancor più evidente i rilevanti problemi di competitività di cui soffre da tempo il nostro Paese e, in particolare, il Mezzogiorno. 

Nell’ambito dei vari fattori (Ricerca e sviluppo, politica fiscale, mercato del lavoro, capitale umano, investimenti produttivi) necessari per offrire alle imprese ed all’insieme del sistema paese le necessarie opportunità indotte dallo sviluppo della concorrenza su mercati in profonda trasformazione , le infrastrutture rappresentano una variabile determinante per la competitività di stati, regioni ed imprese. 

Il rilancio infrastrutturale, come elemento fondamentale dello sviluppo e della competitività  è stato ripetutamente richiesto dalle parti economiche e sociali. Il Governo, pur assumendo questo problema, ha attuato alcuni interventi programmatori e legislativi che necessitano di una verifica delle parti sociali e l’adozione degli opportuni correttivi.

Le finalità di una  politica di rilancio delle infrastrutture 

Le finalità di una nuova politica di infrastrutturazione del nostro paese possono essere così sintetizzate:

 4    Fabbisogni infrastrutturali 

Già attualmente il nostro paese soffre mediamente di una notevole perifericità rispetto alle principali polarità economiche europee. Anche le regioni più sviluppate del Nord Italia si trovano in  una situazione intermedia tra perifericità e accessibilità, mentre le regioni del Centro e, soprattutto quelle del Sud soffrono di una vera e propria marginalità territoriale. 

Il processo di allargamento ad Est rischia di peggiorare questa situazione rafforzando l’asse Est- Ovest al di sopra delle Alpi. D’altronde, per evitare l’esclusione dell’area mediterranea, occorre rivolgere la massima attenzione alla costituzione, nel 2010, dell’area di libero scambio euro-mediterranea. 

Per l’Italia è indispensabile ridimensionare l’impatto degli ostacoli naturali agli scambi (catene montuose, mare, estensione allungata del territorio) attraverso una politica articolata di programmazione che sfrutti tutte le opportunità, attuali e future, soprattutto a livello comunitario, nel quadro dei principi della libera circolazione delle merci e  delle persone, nonché  della coesione socio economica territoriale e della sostenibilità ambientale. 

E’ in questo quadro che debbono essere confermate le priorità di collegamento trans-europeo (Corridoi V e VIII), di infrastrutturazione dei TEN prioritari (Alta Velocità Lione-Torino-Milano- Verona-Venezia-Trieste; collegamento ferroviario Verona-Brennero-Monaco, con estensione dell’alta velocità Milano-Bologna-Verona e Bologna-Napoli), attualmente in corso di esame da parte della UE. 

Parimenti, in una logica di stretta integrazione vanno avviati alla realizzazione, come progetti nazionali di interesse europeo, i collegamenti Genova-Asse Torino-Trieste, il Passante di Mestre; il completamento “sistemico” in termini di autostrade, ferrovie e porti delle dorsali Tirrenica e Adriatica; le Autostrade del mare. Queste opere, come è noto, determinerebbero anche un significativo riequilibrio infrastrutturale dell’Italia nei confronti dell’Europa e al suo interno, tra Nord e Sud ed Est e Ovest del Paese.

Si tratta di grandi infrastrutture che interessano soprattutto il nostro Paese e, per questo, l’impegno del Governo e delle istituzioni interessate deve essere assolutamente prioritario e definito mediante un calendario preciso di scadenze per le progettazioni, gli affidamenti dei lavori, l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere e l’entrata in funzione. In questo ambito occorre utilizzare ampiamente l’opportunità che sarà offerta dal semestre di presidenza italiana dell’U.E. 

4    La competitività di sistema 

Il “Sistema Italia” potrà accrescere la propria capacità di sviluppo, la propria competitività, la qualità della vita dei suoi cittadini, se riuscirà anche a colmare i ritardi nella propria dotazione complessiva di reti ed infrastrutture. 

Il quadro di riferimento della politica infrastrutturale nazionale deve essere orientato verso l’Europa e l’area euromediterranea sia in riferimento alla qualità e quantità delle infrastrutture disponibili, sia in riferimento ai servizi offerti all’utenza (imprese e  cittadini), sia in riferimento alle politiche settoriali ed alle strategie adottate. In questo quadro vanno individuate politiche dei trasporti mirate a sviluppare i collegamenti marittimi e la rete ferroviaria e a fluidificare la mobilità all’interno dei grandi nodi urbani. A tal fine è necessario il riequilibrio delle risorse complessive incluse quelle provenienti dal capitale privato. 

L’individuazione dei fabbisogni infrastrutturali deve integrare tre profili fondamentali: l’offerta, la domanda e l’efficacia, intesa in relazione sia all’aumento della competitività del sistema produttivo sia alla crescita degli standard  di vita dei cittadini. 

I ritardi più importanti da colmare riguardano il Mezzogiorno su diversi settori di base (risorse idriche, trasporti ed energia) che presentano notevoli carenze di infrastrutturazione e di capacità di servizio (stato di efficienza delle reti, cadute e limitazioni di erogazioni etc.). Per il complesso del paese sono individuabili particolari carenze per l’energia e per le telecomunicazioni. 

Per questo sono indispensabili interventi finalizzati a rafforzare le infrastrutture di base, in particolare energia, risorse idriche, reti di comunicazione elettronica a banda larga. 

Si rilevano quindi indispensabili interventi finalizzati a: 

1.        l’attuazione organica dei sistemi idrici, soprattutto nel Mezzogiorno (reti, approvvigionamento, distribuzione riduzione degli sprechi, trattamento); 

2.        il potenziamento e l’ammodernamento delle reti energetiche e la riduzione dei costi energetici (reti di trasporto interno e interconnessioni con l’estero, capacità di generazione e di importazione, fonti alternative, efficienza e risparmio); 

3.        lo sviluppo delle reti innovative di comunicazione elettronica (reti fisse a banda larga, reti mobili UMTS, wireless e reti radiotelevisive digitali). 

 

Assetto istituzionale e giuriudico amministrativo

Legalità e sicurezza negli appalti 

Per il successo di una efficace politica di infrastrutturazione materiale ed immateriale del Paese risulta fondamentale una adeguata opera di contrasto alle infiltrazioni della criminalità organizzata e di rafforzamento delle condizioni di legalità e di sicurezza nelle quali si sviluppano le attività economiche e la vita dei cittadini. 

A tale proposito, al di là del rafforzamento dell'attività investigativa e di contrasto sul territorio, appare utile il rafforzamento di una più diretta partecipazione delle parti socio economiche nell'accompagnamento degli investimenti, attraverso la sperimentazione di specifici Protocolli di Legalità capaci di migliorare, con il concorso di tutti gli attori interessati, le varie attività di contrasto. 

Particolare importanza assume inoltre la previsione di risorse pubbliche ordinarie da dedicare specificamente a questo tema, risorse che devono sommarsi a quelle riservate per il Mezzogiorno nell'ambito del PON Sicurezza per lo sviluppo dei fondi strutturali europei.

Le parti economiche e sociali sottolineano, inoltre, l’importanza della diffusione ed estensione in tutte le province dello sportello unico e del documento unico di regolarità contributiva, rilasciato congiuntamente da INPS e INAIL. Così come stabilisce l’art. 2 della legge 266/2002, tale diffusione deve realizzarsi entro l’anno, attraverso la stipulazione di convenzioni nazionali; in particolare per il settore edile tale convenzione dovrà essere stipulata con il  sistema nazionale delle Casse Edili.

 

Questione della riforma del Titolo V della Costituzione

La politica delle infrastrutture ha conosciuto cambiamenti rilevanti – nel suo assetto istituzionale – in particolare con la riforma del Titolo V della Costituzione Italiana. In questo ambito sono emerse criticità – nella realizzazione delle opere infrastrutturali sovra-regionali – riguardo alle competenze e al quadro normativo.

Cgil, Cisl,  Uil e Confindustria sottolineano, quindi, l’importanza della definizione di principi di legislazione in grado di ridefinire l’attuale impostazione. Essi dovrebbero evitare i rischi di blocchi derivanti da reciproche interdizioni, in via legislativa e amministrativa, tra Stato e Regioni e favorire il soddisfacimento di fondamentali esigenze di unitarietà e di coesione.

Politiche di programmazione settoriale 

La crescita di dotazioni infrastrutturali del paese dovrà, proprio al fine di soddisfare il profilo dell’efficacia, essere intrecciata con una programmazione settoriale di lungo periodo contrassegnata da principi di sostenibilità ambientale. 

Alcuni elementi critici dell’attuale funzionamento delle reti e delle infrastrutture non sono risolvibili unicamente aumentando la stessa dotazione infrastrutturale, ma anche intervenendo, con politiche appropriate,  nei singoli settori di attività che utilizzano reti ed infrastrutture. 

Non è utile, quindi, incoraggiare la saturazione delle strade e delle autostrade, ma al contrario vanno attuate politiche di liberalizzazione e riorganizzazione del settore dell’autotrasporto (come previsto dal Protocollo sottoscritto il 5 settembre 2002 dalle principali rappresentanze degli autotrasportatori e dal Governo), della logistica, della distribuzione urbana e del rapporto tra ciclo produttivo e territorio. 

E’ in questa logica che va collocata l’individuazione delle priorità di intervento nei vari settori – oltre quelli prima specificati – del trasporto, nell’ambito delle linee fissate dal PGT. 

 

Politiche del settore energetico 

Le scelte di politica energetica sono assolutamente determinanti per la capacità competitiva del Sistema Paese e la qualità della vita. Gli squilibri rilevabili sia a livello complessivo che territoriale, della produzione, del trasporto, dei consumi e dell’impatto ambientale vanno affrontati con una strategia necessariamente complessa e articolata, che non escluda “a priori” nessuna opportunità di azione, ma che ne valuti attentamente i vantaggi, i costi e le compatibilità per la collettività, le imprese e il Paese, nel suo insieme e a livello territoriale. 

Per queste ragioni, le parti economiche e sociali chiedono un serio approfondimento sulle priorità da assumere e le azioni da intraprendere, mediante la costituzione, entro tempi brevi, di un tavolo di concertazione, per definire una strategia condivisa, in grado di intervenire sull’evoluzione della domanda e dell’offerta di energia, incoraggiando l’innovazione, valorizzando le capacità nazionali di ricerca, favorendo lo sviluppo di un mercato dei prodotti a crescente qualità ambientale. 

I temi sui quali si propone di procedere ad un approfondimento congiunto, sulle priorità e sulle azioni da intraprendere nel prossimo triennio, riguardano: 

-          efficienza e risparmio energetico;

-          sviluppo delle fonti alternative e obiettivi di Kyoto;

-          diversificazione delle fonti, produzione e importazione;

-          politiche fiscali, tariffarie e di incentivazione;

-          sistema energetico nazionale, centrali di produzione e reti di trasporto;

-          ruolo delle Authority (certezza del quadro regolatorio) e struttura del mercato. 

 

Politiche delle telecomunicazioni 

Una sua specificità presenta poi il tema della infrastrutture di comunicazione elettronica, poiché questo settore è in fase avanzata di liberalizzazione, ma è anche investito da una seria crisi, seguita al periodo di euforia “dotcom”. L’assenza di una politica infrastrutturale in questo settore non si rivela tanto nella crisi degli operatori di servizi, che pur coinvolge quelli meno solidi, ma soprattutto nella situazione di crisi che sta travolgendo le aziende manifatturiere nel nostro paese, con riflessi negativi importanti anche sull’attività di ricerca e sviluppo (che molti attori europei – ad es.: Siemens, Alcatel  - hanno in Italia e stanno pensando di riaccentrare nei paesi di origine). 

E’ verosimile ritenere che nell’arco di qualche anno il mercato mondiale delle TLC sia in grado di recuperare tassi di sviluppo significativi, ma il “governo” dello sviluppo sarà appannaggio dei Paesi che avranno saputo salvaguardare le capacità di Ricerca e di Progettazione. Analoga prospettiva è ipotizzabile per le attività di produzione o integrazione di tecnologie, con le conseguenti ricadute in materia di occupazione, in particolare su quella più qualificata. 

La maggiore diffusione delle infrastrutture di TLC ed il loro miglioramento qualitativo, che attualmente si sostanzia in diffusione dei sistemi di accesso a Larga Banda, sono condizioni indispensabili per il miglioramento del livello di competitività del sistema paese; il grado di sviluppo e di attrattività di un paese dipende anche da questo fattore, che è lo strumento fondamentale per ridurre, anche all’interno del paese, il “digital divide”. 

Se non si saranno preservate le capacità di R&D, di progettazione di industrializzazione, l’Italia diverrà un’area di domanda nei confronti di produttori e detentori di tecnologie all’estero. 

Il problema assume però tratti del tutto peculiari rispetto a quello che riguarda gli altri settori infrastrutturali citati, poiché in questo caso le decisioni e i capitali degli investimenti sono di pertinenza del settore privato e l’assetto normativo ha già sperimentato le misure di liberalizzazione: è dunque necessario elaborare delle linee di politica industriale di sviluppo che tengano conto di queste caratteristiche e delle indicazioni della Comunità Europea al riguardo.

 

Per il consolidamento e lo sviluppo del settore vanno individuati i seguenti obiettivi e priorità su cui concentrare l’attenzione in Italia: 

-          dare certezze e fiducia alle imprese del settore, operatori o produttori di tecnologie che siano, cogliendo l’occasione dell’armonizzazione delle regolamentazioni nazionali con l’insieme delle direttive U.E. per varare un nuovo codice delle comunicazioni. Esso dovrà favorire l’investimento industriale e di rete di tutti gli operatori e realizzare la concorrenza anche tra infrastrutture e non solo tra operatori di servizi e contenuti; 

-          riesaminare a fondo il finanziamento della ricerca applicata nell’ICT per una sua maggiore efficacia; 

-          facilitare la cablatura dei centri urbani e delle aree maggiormente periferiche; 

-          sviluppare i contenuti digitali e multimediali nei pubblici servizi on-line; 

-          stimolare la domanda di infrastrutture, applicazioni e servizi di larga banda, incluse le applicazioni di e-Government; 

-          verificare gli obiettivi fissati per l’attuazione della DTV (digitale terrestre), avviare e sostenere il processo di passaggio al DAB (digital broadcasting); 

-          il sostegno agli investimenti in ICT. 

 

R Regole e mercati 

Liber  Liberalizzazioni e obblighi di servizio pubblico 

In Europa il processo di integrazione si basa sulla carta dei diritti, sullo sviluppo della concorrenza e sulla regolamentazione dei mercati in grado di offrire servizi efficienti a costi sempre più favorevoli  all’utenza. E’ in questo contesto che i diversi settori di infrastrutturazione e gli operatori all’interno di ciascuno di essi devono agire.

La liberalizzazione dei mercati deve, quindi, svilupparsi sulla base di regole precise e trasparenti, che escludano fenomeni di “dumping” sociale ed economico, sia all’interno sia all’esterno del Paese.

Nell’ambito del processo di liberalizzazione e di integrazione dei mercati si deve tuttavia considerare che, per quelle infrastrutture individuate come monopoli naturali, vanno definite precise regole di accesso.

In altri casi i servizi offerti hanno la caratteristica di servizio universale o sociale  per cui l’apertura al mercato deve necessariamente tenere conto dell’esistenza di obblighi di servizio pubblico.

 

Disciplina della liberalizzazione e regolazione di settore    

La grande articolazione dei servizi offerti e la diversa tipologia esistente di infrastrutture e di reti, rendono necessario proseguire una politica che disciplini la liberalizzazione del mercato.

Le politiche di regolazione della concorrenza debbono attuarsi nell’ambito di specifiche politiche industriali. Esse dovranno essere realizzate attraverso:

-          il superamento della frammentazione delle gestioni;

-          la definizione di standard qualitativi uniformi e di costi trasparenti;

-          il mantenimento della proprietà pubblica di reti e infrastrutture motivata da obiettivi di efficacia, sicurezza e tutela del servizio universale;

-          la separazione del governo dei servizi dalla loro gestione;

-          la fine degli affidamenti diretti senza tempo, attraverso la definizione di un periodo transitorio di non elevata durata;

-          la scelta della gara come mezzo esclusivo di affidamento della gestione operativa dei servizi;

-          la definizione di incentivi per lo sviluppo di un mercato concorrenziale.

Pertanto, è necessario continuare a prevedere l’esistenza di funzioni autoritative di supervisione e controllo (authority) preservandone il loro carattere di autorità indipendenti, in grado di tutelare l’utenza e sanzionare eventuali comportamenti abusivi  nonché assicurare una concorrenza regolata fra le imprese.

I processi di privatizzazione, laddove si rendessero opportuni, dovranno essere finalizzati a piani industriali che garantiscano lo sviluppo e la crescita dell’attività in questione ed un verificabile miglioramento della gestione del servizio offerto e della sua qualità.

 

Una politica delle risorse 

Altro aspetto problematico è quello riguardante le risorse finanziarie, fondamentale per un effettivo rilancio infrastrutturale.

Sulle risorse pubbliche ordinarie, dopo la sensibile contrazione verificatasi negli anni 1992-93, è stato avviato un lento recupero dei livelli di finanziamenti pubblici, ma che si è bruscamente interrotto nel 2001. Nel 2002, con l’avvio del Programma delle Grandi opere, non si è verificato un significativo incremento; le risorse si sono complessivamente stabilizzate sui livelli già conseguiti, ma dovendo far fronte alle esigenze ordinarie e a quelle straordinarie dal programma della legge-obiettivo. Anche con la finanziaria 2003, questo schema non è stato sostanzialmente modificato, ma l’avvio di importanti opere del programma straordinario rischia di erodere ulteriormente la quota di risorse da destinare agli interventi ordinari, che restano rilevanti, anche perché necessari a costruire un quadro coerente di infrastrutturazione complessiva del paese che si compone di grandi opere, ma anche di opere di minore dimensione.

In questo quadro le parti sociali chiedono:

1.      una sostanziale ripresa del trend crescente del volume complessivo di risorse;

 

2.      l’utilizzo prioritario delle risorse esistenti per il completamento delle opere per le quali i cantieri sono già aperti;

 

3.      che una parte delle risorse sia vincolata  a lavori di gestione e manutenzione delle strutture esistenti.

 

Dal punto di vista finanziario, condizione ineludibile di efficienza è la integrazione delle fonti finanziarie, tenendo conto dell'apporto delle risorse nazionali, di quelle dei grandi Enti di Spesa, delle risorse comunitarie e delle risorse dei privati. 

Solo una vera integrazione finanziaria è in grado infatti di garantire il rispetto degli impegni nazionali sulla addizionalità, di conseguire una vera aggiuntività della spesa e di conseguire l'obiettivo di crescita degli investimenti pubblici, a partire da quelli nelle aree in ritardo di sviluppo: il DPEF 2002 fissava infatti l'impegno a portare al 45 % la quota destinata al Mezzogiorno di spesa in conto capitale nel periodo 2002-2008, di cui almeno il 30% "ordinaria" (includendo, fra gli altri, Ferrovie dello Stato, ANAS e gli altri enti preposti alla realizzazione delle infrastrutture)

Diventa perciò fondamentale realizzare una vera integrazione delle fonti finanziarie, sia in fase di programmazione che in fase di spesa, che può essere garantita solo da un monitoraggio "attivo" da realizzare con il concorso delle parti socio economiche, che dovrà essere in grado di destinare territorialmente le risorse liberate dai progetti "volano" e di orientare anche la riprogrammazione di metà percorso dei fondi strutturali per il Mezzogiorno. 

A tale proposito, due dovranno essere i criteri guida, da definire col contributo della concertazione socio economica, che dovranno guidare sia il percorso di valutazione delle misure che la successiva selezione progettuale: l’efficacia e la fattibilità progettuale, tecnica e finanziaria. 

Particolarmente importante è, inoltre, l’attivazione di un monitoraggio che coinvolga realmente le parti economiche e sociali, finalizzato alla verifica delle realizzazioni. 

E' evidente, tuttavia, che il ragionamento sull'aspetto finanziario riporta tutta la questione su una pre-condizione imprescindibile: la garanzia di stanziamenti in conto capitale coerenti nel tempo, individuati annualmente nel DPEF. L'individuazione di un pilastro pubblico (in cui le risorse straordinarie siano aggiuntive rispetto a quelle ordinarie) è, infatti,  l'unica condizione per l'utilizzo virtuoso della finanza comunitaria e per l'attivazione del capitale privato. 

A tal fine, è essenziale affrontare il problema del finanziamento pubblico delle infrastrutture, come i TEN, a cui vanno necessariamente aggregati i grandi progetti nazionali di interesse europeo. È ampiamente dimostrato che, finora, la maggior parte dei TEN non sono stati realizzati per la mancanza di finanziamenti pubblici, che, soprattutto nelle regioni periferiche e in ritardo di sviluppo, sono assolutamente decisivi. Una interpretazione più flessibile del patto di stabilità, nel rispetto di principi condivisi e del ruolo delle Istituzioni Comunitarie, in modo da permettere di riservare un trattamento particolare alle spese per investimenti nelle grandi infrastrutture di interesse europeo nel calcolo dei deficit nazionali, è una questione che deve essere assolutamente  posta all’attenzione della Commissione e degli altri Stati membri. 

Le parti economiche e sociali ravvisano, infine, l’esigenza di un tavolo per uno specifico monitoraggio della cantierazione  delle opere e dei flussi di finanziamento riguardanti le SpA pubbliche presenti nel settore, a livello finanziario (Patrimonio e Infrastrutture) e operativo (ANAS, FS, …).


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